Bij het mogelijk maken van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen zal
een activiteit vaak in strijd zijn met de regels van het
omgevingsplan. In dat geval kan er onder de Omgevingswet voor
worden gekozen om het omgevingsplan te wijzigen of om een
zogenoemde omgevingsvergunning voor een buitenplanse
omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA) te verlenen. Verwacht wordt
dat vaak gebruik zal worden gemaakt van de BOPA (o.a. vanwege de
doorlooptijden). Een omgevingsvergunning voor een BOPA kan slechts
worden verleend voor activiteiten die zijn gericht op een
evenwichtige toedeling van functies aan locaties (hierna: ETFAL).
De rechtspraak zal nog moeten uitwijzen hoe bevoegde gezagen ETFAL
moeten invullen. De uitspraak van voorzieningenrechter van de
rechtbank Gelderland van 11 april 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:2126)
doet hiertoe een eerste voorzet.
ETFAL in theorie
Voor 1 januari 2024 stond bij de beoordeling van een aanvraag voor
het afwijken van een bestemmingsplan de vraag centraal of het
afwijkende gebruik in strijd was met een 'goede ruimtelijke
ordening'. Bij de beoordeling van de BOPA-aanvraag is die toets
veranderd; centraal staat namelijk de vraag of sprake zal zijn van
een ETFAL.
ETFAL is net als de goede ruimtelijke ordening geen duidelijk
begrip. Het is een open norm die ook centraal staat bij het
vaststellen van een omgevingsplan. Het bevoegd gezag heeft
beleidsruimte om deze open norm in te vullen. Bij deze invulling
wordt in de literatuur aangenomen dat het aannemelijk is dat
evenwichtigheid gelijk staat aan proportionaliteit. Ook wordt
aangenomen dat ETFAL een locatiegerichte benadering impliceert
waarbij de schaarse ruimte binnen de fysieke leefomgeving op een zo
goed mogelijke wijze wordt verdeeld, ingericht en benut. Dit
betekent dat ETFAL moet worden bereikt zonder de regels buiten de
begrenzing van het plan waar de BOPA op ziet te veranderen.
Of sprake is van ETFAL moet worden bepaald aan de hand van een
belangenafweging. Enerzijds gaat het om het belang van de
initiatiefnemer bij het vergund krijgen van de voor zijn
activiteiten noodzakelijke functie op een bepaalde locatie.
Anderzijds gaat het om het belang achter de regel waarvan afwijking
wordt gevraagd. Bij die belangenafweging kan ook beleid worden
betrokken. De afweging of er sprake is van ETFAL kan ook door
beleidskeuzes beïnvloed worden.
Tot slot kunnen ook de uitkomsten van het doorlopen
participatieproces van invloed zijn op de belangenafweging. Het
bevoegd gezag moet, als zij een BOPA wil verlenen, deugdelijk
motiveren waarom een activiteit met het oog op ETFAL aanvaardbaar
wordt geacht.
ETFAL in de rechtspraak
In de hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank Gelderland staat
een omgevingsvergunning voor een BOPA voor de tijdelijke opvang van
asielzoekers in een hotel centraal. In de beoordeling van de
voorzieningenrechter van ETFAL valt met name op dat volgens de
voorzieningenrechter ook het aspect (sociale) veiligheid onder dit
begrip valt. De voorzieningenrechter overweegt namelijk dat de
(sociale) veiligheid in de buurt en de te verwachten overlast
aspecten zijn die het college van burgemeester en wethouders bij de
beoordeling of er sprake is van ETFAL moet betrekken bij
zijn besluitvorming.
Voor asielzoekers geldt namelijk dat er, in vergelijking met
recreanten, mogelijk andere veiligheidsrisico's zijn (en er
zich dus ook andere overlast zou kunnen voordoen), aldus de
voorzieningenrechter. Uit de uitspraak blijkt niet waarom de
voorzieningenrechter tot dit oordeel komt. Het kan zo zijn dat het
college zelf het standpunt heeft ingenomen dat het aspect (sociale)
veiligheid onder ETFAL valt. Het is immers aan het bevoegd gezag om
de open norm van ETFAL in te vullen. Gelet op de tekst van de
uitspraak lijkt het in dit geval echter om een direct oordeel van
de voorzieningenrechter te gaan. Dit zou passen binnen de vraag of
de toedeling van de functie 'evenwichtig' is.
Of sprake is van ETFAL moet worden bepaald aan de hand van een belangenafweging.
Na de vaststelling dat de (sociale) veiligheid onder ETFAL valt,
beoordeelt de voorzieningenrechter of de maatregelen die met het
oog op de veiligheid zijn bedacht voldoende geborgd zijn in de
omgevingsvergunning. Dit is een beoordeling die niet lijkt af te
wijken van wat onder Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
gebruikelijk was.
In dit concrete geval wordt geconcludeerd dat het opgestelde
veiligheidsplan, waarin voorwaarden zijn opgenomen die dienen ter
bescherming van de op te vangen asielzoekers en de omwonenden,
onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. Dit betekent dat bij
het niet naleven ervan een handhavingsverzoek kan worden ingediend
en de maatregelen voldoende zijn geborgd. Er is daarom voor de
voorzieningenrechter geen reden om de omgevingsvergunning voor de
BOPA te schorsen.
Meer weten over de Omgevingswet? Neem dan een kijkje op onze
themapagina over de Omgevingswet of neem contact op met
één van onze omgevingsrecht specialisten.
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.