引言
在保险机构开展债权投资计划相关业务过程中，涉及公益性项目认定问题。但目前法律法规层面关于"公益性项目"没有普适的统一认定标准，业务实践中识别公益性项目的具体目的并不明确，各机构采取的具体论述方式也存在差异。什么是公益性项目？为什么要识别公益性项目?本文拟从法律法规、行业实践等角度出发，探讨公益性项目的界定与合规关注要点，尝试为实务操作提供参考。
一、涉及公益性项目考察的早期监管口径
就债权投资计划业务而言，探究投资项目是否为公益性项目的原因，需回溯早期的监管口径。
根据原保监会保险资金运用监管部于2013年3月27日下发的《关于明确债权投资计划投资融资平台监管口径的通知》："投资计划偿债主体为融资平台的，投资项目应当主要为经营性项目。投资项目为公益性项目的，仅限于保障性住房和轨道交通等符合法律或国务院规定的项目，且信用增级充分有效。"根据原保监会保险资金运用监管部于2013年12月3日发布的《关于更新债权投资计划投融资平台监管口径的通知》："为防范地方政府融资平台信用风险，今年3月我部下发了债权投资计划投资融资平台的监管口径。根据市场新的情况，现对原监管口径予以更新，增加下列条款：投资计划投资项目为公益性项目，且偿债主体和担保人同为融资平台的，不认可担保人信用增级效力。"
根据上述规定，判断投资项目是否为公益性项目主要与融资平台问题相关联，业务实践中俗称为"投资项目为公益性项目的，双平台担保无效"（公益性项目+融资主体是融资平台+担保人是融资平台，三要素缺一不可），其合规落脚点主要是信用增级措施的有效性。结合过去的业务经验，从信用增级措施有效性角度，如融资主体、担保人任何一方不属于融资平台，实际上也不需要在法律意见书中特别论述投资项目是否为公益性项目。根据当时的监管口径，业内主要参考《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号，2010年7月30日施行，已被《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十二批）的决定》废止，以下简称"412号文"）判断投资项目是否为公益性项目。
但当前监管环境已发生显著变化，随着国家对地方政府融资平台及隐性债务的管控力度加大，各地持续发力化解地方政府融资平台金融债务风险，推动融资平台数量压降和市场化转型，严禁金融机构为地方政府和国有企业提供各类违规融资。为规范地方政府相关融资业务，防止新增地方政府隐性债务，原银保监会下发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发[2021]15号）；此后，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发[2023]35号文），严控融资平台新增非标和其他融资。目前，在保险资金运用业务中，保险机构主要与非融资平台公司合作开展投融资业务，涉及融资平台的合规关注点主要在于是否属于融资平台、是否违规融资、是否新增地方政府隐性债务等方面。与此同时，原来作为公益性项目主要认定标准的412号文已被《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十二批）的决定》废止。在此背景下，若融资主体并非地方政府融资平台，是否仍需考虑投资项目是否为公益性项目问题，以及应采用何种标准、从何种角度考察公益性项目问题，亟待进一步厘清。
二、如何界定公益性项目
鉴于412号文现已废止，关于"公益性项目"如何界定问题，笔者梳理了相关法律法规，并将涉及相关概念的主要规定总结归纳如下：
1、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号，2010年6月10日施行）
"一、 抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务 地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：
- 融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；
- 融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；
- 融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现'半拉子'工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题......
二、 对融资平台公司进行清理规范在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：
- 对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；
- 对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。
- 对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。
- 对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。"
【提示】该规定主要是针对地方政府融资平台公司债务清理等问题，规定了地方政府融资平台公司因承担公益性项目和非公益性项目建设产生的债务的清理方式，但并未直接规定"公益性项目"的定义。
2、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号，2010年7月30日施行，现已失效）
"一、关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
......
《通知》（即《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号））中'公益性项目'是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。"
【提示】该规定是为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）而颁布，其对《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中"公益性项目"的概念进行了解释，但该规定现已失效。
3、《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》（财会〔2010〕22号，2010年10月28日施行，以下简称"22号文"）
"第一条为了规范地方政府融资平台公司公益性项目债务的核算和报告，加强对地方政府融资平台公司管理，防范财政金融风险，根据《中华人民共和国会计法》、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）以及国家有关法律法规的规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于地方政府融资平台公司发生的公益性项目债务。
......
本办法所指的公益性项目，是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目，如市政建设、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
本办法所指的公益性项目债务，是指地方政府融资平台公司（以下简称融资平台公司）因公益性项目建设发生的债务。"
【提示】该规定是为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号，现已失效）等有关文件精神而颁布，旨在规范地方政府融资平台公司公益性项目债务的核算和报告，加强对地方政府融资平台公司管理，防范财政金融风险。
该办法关于"公益性项目"的定义与《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）关于"公益性项目"的定义存在差异。截至目前，作为该办法制定依据之一的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）已经失效。
4、《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发〔2018〕6号），2018年1月8日施行）
"保险机构向融资平台公司提供债权投资的，应当对投资是否符合相关法律法规出具专项法律意见。融资平台公司作为融资主体的，其自有现金流应当覆盖全部应还债务本息，并向保险机构主动声明不承担政府融资职能，且2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。投资项目为公益性项目的，应当符合法律或国务院规定，且融资主体和担保主体不得同为融资平台公司。"
【提示】根据该规定，投资项目为公益性项目的，融资主体和担保主体不得同为融资平台公司，与前文提到的早期监管口径相似。但该规定未明确公益性项目的定义或界定方式。
5、《政府投资条例》（国务院令第712号，2019年7月1日施行）
"第三条 政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。
国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。
......
第六条 政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。"
【提示】《政府投资条例》虽未直接明确"公益性项目"定义，但区分了"经营性项目"与"非经营性项目"。对于确需支持的经营性项目，除政府提供资金支持外，并未禁止市场化融资渠道，具体需结合项目文件进行判断。
6、《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第1号——申请文件及编制（2023年修订）》（上证发〔2023〕167号，2023年10月20日施行）
"城市建设企业应在募集说明书中承诺本次债券不涉及新增地方政府债务，不用于偿还地方政府债务或违规用于公益性项目建设，并声明地方政府对本次债券不承担任何偿债责任。
公益性项目是为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如公立学校、公立医院、公共文化设施、公共卫生设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等没有或较少有经营性收益的项目。"
【提示】该规定的相关条款系专门针对公司债券发行事项，且将公益性项目限制在政府投资项目范围内进行识别。已被废止的412号文、目前仍有效的22号文中列举了公益性项目内容，但与该规定列举的公益性项目存在一定差异，例如，412号文、22号文所列举的公益性项目均包括公共交通项目，但该规定列举的公益性项目未明确包括公共交通项目。
通过对涉及"公益性项目"的相关规定进行梳理可知，前述涉及公益性项目的规定均有其颁布的特定背景与其调整的特殊事项（例如，为地方政府融资平台债务清理之目的等），不同规定中关于公益性项目的界定存在差异。目前，保险监管机构并未直接明确"公益性项目"的定义。
从行业实践角度出发，目前保险机构对于公益性项目多持否定性论述思路，即采取全盘否定的方式论述投资项目不属于公益性项目；就论述方式而言，主要采取从定义文字表述角度机械性反向排除的方式，但识别公益性项目的合规落脚点并不明确。从债权投资计划相关监管口径可以看出，投资项目为公益性项目本身并未直接构成债权投资计划禁止投资的硬性标准。特别是在当前融资主体主要为非融资平台公司的背景下，如果仅单纯从定义的角度去识别公益性项目，例如从是否带有为社会公共利益服务特点、是否以盈利为目的等角度判断投资项目是否为公益性项目，其合规落脚点其实并不明确，并不能很好地考察对债权投资计划业务合规性的影响，例如城市轨道交通项目虽然带有为社会公共利益服务特点，但其属于《债权投资计划登记业务指引（第1号）（2023年版）》明确列举的基础设施项目范畴，即，该类项目的公益属性本身未直接导致投资此类项目受到限制。因此，有公益属性的项目与不得进行市场化融资（应由政府投资建设）的公益性项目有所区别，不能一概而论。
三、在目前监管环境下如何看待"公益性项目"
如前文所述，过往识别公益性项目的原因主要与地方政府融资平台问题相关。而在目前融资主体主要为非融资平台公司的背景下如何看待"公益性项目"，已成为需重新审视的问题。从债权投资计划合规考察的角度，机械化否定投资项目为"公益性项目"并不是最终目的，如果关注到投资项目具有"公益属性"，合规落脚点实质上还是融资合规性和隐债问题，包括但不限于融资主体/担保人是否是地方政府融资平台、投资项目是否全部由财政资金投入建设/是否可以市场化融资、融资主体和投资项目是否涉及地方政府隐性债务等。实操层面，建议关注以下方面：
1、融资主体是否属于地方政府融资平台
根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的相关规定，"地方政府融资平台公司"被界定为"由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体"。
除根据上述定义，结合融资主体审计报告、发行债券的募集说明书以及其他公开查询信息判断融资主体是否属于地方政府融资平台外，还需要进一步核查融资主体是否被列入融资平台名单、以及纳入财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台的情况（各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜）。
2、融资主体/项目方是否为投资项目的项目法人
根据《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发〔1999〕16号）："基础设施项目，除军事工程等特殊情况外，都要按政企分开的原则组成项目法人，实行建设项目法人责任制，由项目法定代表人对工程质量负总责。"根据《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设〔1996〕673号，1996年4月6日施行，于2016年被废止，暂无新规）第三条规定："实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施，生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。"
历史上曾经出台过的（目前部分已失效）不同基础设施建设领域的相关规定（《公路建设市场准入规定》（交通部令2000年第6号，现已失效）、《关于实行建设项目法人责任制的试行办法》（煤基字〔1996〕第282号）、《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》（水建〔1995〕129号，现已失效）等）中，关于"项目法人"职责的界定与《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》中的规定基本一致。
参考《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》关于项目法人职责的界定，项目法人应当对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。因此，项目法人应为项目的建设主体和融资主体，拥有投资项目的资产产权，有权为项目建设筹集资金（包括融资）并承担偿债责任。
关于项目法人的确定，建议结合项目核准/批复等立项文件或建设手续，判断融资主体（融资主体是项目方）/项目方（融资主体不是项目方）是否为投资项目的项目法人，其表现形式包括但不限于立项文件直接下发给融资主体/项目方、在立项文件、建设手续中直接明确融资主体/项目方为项目法人等，具体需要结合项目实际情况判断。
3、投资项目的资金来源
就投资项目的资金来源问题，首先需要审核投资项目的立项文件，确认是否明确规定资金来源包括企业自筹，即企业是否有权为项目建设筹集资金或进行外部融资。根据《政府投资条例》第三条、第六条："政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主......政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。"对于全部建设资金均来源于财政资金的政府投资项目，通常不涉及市场化融资途径，企业也无权为该等项目开展外部融资；而对于政府投资项目中确需支持的经营性项目，尽管有政府出资（通常采取资本金注入等方式），也并不意味着其他资金不得由企业作为项目法人自行筹集或进行外部融资，需结合项目文件进一步分析。
此外，根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》："对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位（以下简称项目单位）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。"据此，如果投资项目的资金筹集方式已经包括了发行政府专项债，则需要结合实际情况确认是否还有额度进行政府专项债配套融资，以及配套融资是否符合《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》的相关规定。
4、投资项目是否具有明确的经营收入
根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）："（二）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。" 根据《政府投资条例》第三条、第六条："政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主......政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。"根据前述规定，没有收益且具有较强公益属性的投资项目，通常应由政府直接投入资金建设，或者由地方政府发行债券融资，不涉及企业市场化融资问题。融资主体如以该等项目开展市场化融资，则可能涉嫌违规融资，存在违规新增地方政府隐性债务的风险。因此，债权投资计划业务实践中需要重点关注投资项目是否具有明确的经营收入。
5、政府财政预算管理问题
如投资项目的还款来源涉及财政资金，保险机构通常会进一步关注是否纳入政府预算管理问题。但涉及具体项目或者具体某笔资金是否已纳入政府预算管理相关问题，保险机构及外部律师仅通过外部公开核查通常无法得出明确结论，融资主体通常亦不掌握政府内部预算管理情况，实操层面存在一定的核查难度。
6、融资主体/投资项目是否涉及地方政府隐性债务
前文探讨了融资主体是否被列入融资平台名单、融资主体/项目方是否为投资项目的项目法人、投资项目的资金来源、投资项目是否具有明确的经营收入、政府财政预算管理等一系列问题，关注这些问题的目的最终都在于考察融资行为是否涉及违规新增地方政府隐性债务。
业务实践中，除了从上述方面考察融资合规性和关注隐债风险外，保险资管公司还通过财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台查询融资主体是否承担政府隐性债务，并根据查询情况开展业务。对于承担地方政府隐性债务的融资主体确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由融资主体报本级人民政府书面审核确认。需特别提示的是，由于监测平台的数据可能存在滞后性，保险机构也可以视情况通过访谈当地政府部门了解融资主体承担政府隐性债务的实际情况。
四、总结
现行法律法规中涉及公益性项目的规定均有其颁布的特定背景与其调整的特殊事项（例如，为地方政府融资平台债务清理之目的等），不同规定中关于公益性项目的界定存在差异。从合规角度出发，投资项目是否属于"公益性项目"也并非债权投资计划项下禁止投资的硬性指标，不建议仅从定义文字表述的角度机械性否定公益性项目，而是建议从问题根源入手，具体关注融资主体是否被列入融资平台名单、融资主体/项目方是否为投资项目的项目法人、投资项目的资金来源、投资项目是否具有明确的经营性收入、政府财政预算管理、融资主体/投资项目是否涉及地方政府隐性债务等问题，并判断投资项目是否属于只能由政府出资建设、不能由融资主体进行市场化融资的"公益性项目"。因此，讨论公益性项目问题，不宜只是单纯对概念的界定，建议实质关注债权投资计划融资行为的合法合规性，避免违规新增地方政府隐性债务，尽可能减小潜在的合规风险和隐患。
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