随着新型冠状病毒肺炎（以下简称"新冠肺炎"）疫情的发展，全国各地感染新冠肺炎人数不断攀升，解决口罩、消毒液、防护服等医用防护物资短缺的燃眉之急，成为地方政府防疫抗战的一项工作重点。
近日，一张由云南省大理白族自治州大理市卫生健康局（以下简称"卫健局"）发出的《应急处置征用通知书》（以下简称《通知书》）引起舆论哗然。根据《通知书》内容："为切实加强疫情防控工作......经大理市人民政府研究，决定对你（单位）由顺丰物流从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩，依法实施应急征用。"据悉，该批口罩物资共9件598箱，是重庆市政府指定企业采购用于重庆市疫情防控的紧急物资。无独有偶，随后，又一则《慈溪市人民政府关于放行一批医用口罩的协商函》（以下简称"协商函"）的图片也被朋友圈热传，根据《协商函》内容，慈溪市市民徐士青、尹文婷在瑞丽市采购，捐赠给慈溪市红十字会用于新冠肺炎防控工作的口罩，也在物流运输途中被大理州市场监督管理局"截留"征用。
大理市政府"截留"防疫物资应急征用的做法是否合法？新冠肺炎疫情造成物资紧缺的情况下，各地方政府又该如何依法启动应急征用程序，合法合理征用防疫物资？基于此，本文将对应急征用涉及到的相关法律问题进行梳理，以期为有关政府部门防控新冠肺炎疫情提供法律参考。
一、什么是应急征用？
应急征用是指有关人民政府及其部门为应对突发事件，征用单位和个人的财产的具体行政行为，是行政征用的一种形式。行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律法规强制性地取得行政相对人财产使用权或劳务并给予经济补偿的一种具体行政行为。但是，应对突发事件行政征用的具体行政行为，不包括征用劳务或劳动力。
二、应急征用有哪些法律依据？
1.《中华人民共和国宪法》根据《中华人民共和国宪法》第十三条规定："公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。"
2.《中华人民共和国突发事件应对法》根据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第十二条规："有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。"
3.《中华人民共和国物权法》根据《中华人民共和国物权法》第四十四条规定："因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。"
4.《中华人民共和国传染病防治法》根据《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第四十五条第一款规定："传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。
三、应急征用有哪些职权主体？
《突发事件应对法》第五十二条的规定："履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。"
《传染病防治法》第四十五条第一款规定："传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。"
笔者认为，鉴于新冠肺炎已被纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，新冠肺炎引发的疫情属于该法规定的公共卫生事件的范畴，并且该法是专门调整传染病防治事项所颁布的法律，就本次疫情而言，实施应急征用的主体应当充分符合《传染病防治法》的规定，由县级以上地方人民政府或经县级以上地方人民政府授权的相关部门实施应急征用的行为。
值得注意的是，根据《传染病防治法》的相关规定，县级以上的地方政府，只能征用本行政区域内的物资。若涉及全国范围或者跨省市、自治区、直辖市的应急征用，只能由国务院实施。而大理市政府"截留"应急征用的是仍在运输途中的口罩物资，属于跨省、自治区、直辖市范围的物品，征用权属于国务院；大理市政府"截留"口罩应急征用的行为不仅于理不合，也于法无据。
四、实施应急征用应遵循哪些程序？
突发新冠肺炎疫情使得社会处于一种特殊的状态，该状态具有阶段性，此时行政机关依法采取应急处置措施不同于一般的行政执法，需要快速高效，但也应当遵循一定的程序。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三条规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。这就意味着，实施应急征用可以不适用行政强制法的有关规定，而是依照其他特别法律法规的规定执行。
但是，我国目前在国家层面尚未出台统一的明确应急征用程序的法律规范，《突发事件应对法》、《传染病防治法》中也均未规定应急征用的实施程序，只有部分地区如广东省、山东省等制定了相应突发事件应对条例对其予以规范。
结合法理来看，应急征用作为一种行政行为，其仍应当遵循正当程序的基本原则。参考各地制定的突发事件应对条例的内容，笔者认为，实施应急征用应遵循以下程序：
此外，《突发事件应对法》第十一条还规定："有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。"因此，新冠肺炎疫情期间采取应急征用措施，还应当遵循比例原则，在优先保护公共利益的前提下，也必须注意被征用人的权益保护。
参考依据：
《山东省突发事件应对条例》第四十一条 县级以上人民政府依法实施应急征用时，应当事先向被征用的单位或者个人签发《应急处置征用通知书》，并登记造册。《应急处置征用通知书》应当包括征用单位名称、地址、联系方式、执行人员姓名、征用用途、征用时间以及征用财产的名称、数量、型号等内容。情况特别紧急时，可以依法先行征用，事后补办手续。被征用的财产使用完毕，实施征用的人民政府应当及时返还被征用人；财产被征用或者征用后毁损的，应当依法给予补偿。单位、个人主动提供财产应对突发事件的，使用单位应当进行登记造册，突发事件应对完毕，及时返还；发挥作用并且毁损的，参照前款规定给予补偿。
《广东省突发事件应对条例》第三十七条 县级以上人民政府依法实施应急征用，应当向被征用的单位或者个人签发应急处置征用令并做好登记造册工作。征用令包括征用单位名称、地址、联系办法、执行人员姓名、征用用途、征用时间以及征用财产的名称、数量、型号等内容。被征用的单位或者个人拒不执行应急处置征用令的，征用执行人员在情况紧迫并且没有其他替代方式时可以强制征用。被征用的财产使用后，实施征用的人民政府应当返还被征用人。单位、个人的财产被征用或者征用后毁损、灭失的，实施征用的人民政府应当按照国家和省的有关规定给予补偿。
五、如何对被应急征用财产进行补偿？
《传染病防治法》第四十五条第二款规定："紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。"
《突发事件应对法》第十二条规定："被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。"
应急征用是基于突发事件、抢险、救灾等紧急需要、或公共利益的需要，该行为仅适用于发生紧急情况。应急征用的目的是取得财产的使用权，而非所有权，因此发生转移的是该财产的占有权，如本次疫情期间，征用的酒店宾馆等场所用于安置隔离患者。在紧急情况解除后，政府应当将财产返还被征用人，并补偿被征用人所受到的损失；不能返还原物的，应当予以补偿。
遗憾的是，相关法律虽然规定了政府进行应急征用对相对人的权利保障，即返还被征用的财产，如财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿；但是未对补偿范围、补偿对象、补偿标准、补偿方式、补偿程序、补偿资金来源等细项进一步统一规定。
六、对应急征用有异议应该如何救济？
首先，根据《突发事件应对法》的相关规定，在应对突发事件时，公民、法人和其他组织有义务参与。单位或者个人违反规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。所以，在新冠肺炎疫情期间，公民、法人和其他组织负有配合相关政府部门采取应急征用措施的义务。
其次，政府作出的应急征用决定属于行政行为，与相对人之间的法律关系属于行政法律关系，非民事法律关系。
根据《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。及《行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
因此，相对人对应急征用决定或者对补偿决定有异议的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
七、结语
"疫情防控要坚持全国一盘棋。"面对来势汹汹的新冠肺炎疫情，政府部门采取应急征用措施更当坚持依法防控的原则，做到于理有据，有法必依。全国上下凝心聚力，共同打赢这场"战疫"。我们坚信，没有一个冬天不可逾越，没有一个春天不会来临！
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