英国《国家安全和投资法》（National Security and Investment Act,"NSIA"）于2022年1月4日正式生效，英国据此建立了一个专门针对国家安全的投资审查机制 1。近年来，英国政府针对来自中国的投资审查力度显著增强。根据英国政府2024年9月发布的《国家安全和投资法》2023-2024年度报告 2（以下简称"2023-2024年度报告"），2023-2024年度英国政府审查的全部交易中，涉及中国投资者的交易占比不到5%，但在主管部门决定进行全面审查的全部交易中，涉及中国投资者的交易占比为41%（2022-2023年度占比42%），位列第一。相应地，中国投资者也在更加积极地应对相应审查，部分顺利获得了批准。本文将基于作者的经验，结合公开案例，对英国外商投资审查制度的要点和审查机构关注重点进行介绍。
一、英国外商投资审查制度
（一）总体说明
根据NSIA规定，英国商业、能源和工业战略部的投资安全部（"ISU"）对交易进行审查的情况包括三类：
1.对适用强制申报的交易进行审查。针对涉及某些敏感领域的特定交易，交易方应当履行强制申报义务。
2.对适用自愿申报的交易进行审查。针对不适用强制申报义务的交易，交易方可以自愿申报。
3.依职权调查。如果交易方没有主动申报，且国务大臣（Secretary of State）有合理理由怀疑该交易可能造成国家安全问题，主管部门可以依职权发起审查。经审查，国务大臣可最终决定批准交易、附条件批准交易或者禁止交易。
（二）强制申报义务适用范围
根据NSIA规定，对于敏感领域投资标的实体，外国投资者单次或累计获得股权或投票权超过一定比例，或达到对投资标的实体具有实际控制力时，该交易需要进行强制申报。敏感领域主要包括：先进材料、先进机器人技术、人工智能、民用核能、通讯、计算机硬件、政府重要供应商、加密认证、数据基础设施、国防、能源领域、军事和军民两用领域、量子技术、卫星和空间技术、应急服务供应商、合成生物学、运输等。
另外，收购特定类别的资产也可能触发强制申报义务。
（三）审查程序
英国外商投资审查流程包含以下环节：
1.申报受理：投资者向ISU提交申报后，ISU将在合理时间内反馈接受或者拒绝申报。ISU的目标反馈期限是5个工作日，根据2023-2024年度报告，通常反馈时间为1-2周。
2.初步审查：自受理申报之日起30个工作日内，ISU对申报交易进行审查，并做出批准交易的通知，或者交易需进行全面审查的决定。
3.全面审查：审查期限通常为自决定做出之日起30个工作日，ISU可以根据实际审查额外延长45个工作日。另外，若需协商交易附加条件，ISU可与投资者协商进一步延长评估期限，这可能会导致整个审查周期有所延长。审查结束后，ISU将决定批准交易、附条件批准交易或禁止交易。
（四）信息披露要求
在外商投资审查中，ISU通常会从英国的经济利益、国家安全和技术主权等方面，对交易情况进行全面的评估，因此信息披露的要求比较严格，涉及的内容涵盖多个方面，主要包括投资方信息、收购目的和业务计划、股权结构、董事构成、收购标的与投资方业务的适配性等内容，尤其要求投资者说明与政府、公共机构等主体的关系，比如收购方是否存在由中央或地方的政府机构持股、政府参与决策和运营情况，以及收购方的董事信息（包括姓名、出生日期、职位、是否是立法权力机构/政府/党派成员）等。
二、中国投资者在应对外商投资审查时需要注意的问题
（一）拟议投资是否落入审查适用范围
中国投资者在计划向英国进行投资时，应当先了解该国外商投资审查制度适用范围，以判断拟议投资是否落入强制申报范围，特别需要关注交易是否涉及国家安全的敏感领域。根据2023-2024年度报告，多数进入全面审查阶段、被设置附加条件或被禁止开展的交易，集中于国防、军用和两用物品及先进材料领域。因此，对于涉及相关领域的投资，在交易前期就需要为应对审查而做好相应准备。
如果拟议投资并未落入强制申报范围的交易，则需要考虑是否进行自愿申报，以避免交易完成后被追溯审查的风险。根据2023-2024年度报告可以看出，涉及中国投资者的申报，过半数都是未落入强制申报范围的交易。这些自愿申报的主要目标是取得更高的交易确定性，降低政策性风险。
（二）考虑能够作出何种类型和程度的交易承诺
在涉及敏感领域的交易中，为了顺利获批，实践中，投资者往往会考虑主动或根据主管部门要求达成一定程度的承诺，主要基于两类目的，一方面是减轻主管部门对于该交易可能对国家安全、技术外流及市场竞争等造成影响的担忧，另一方面是凸显交易对英国利益可能产生的积极影响，以获得主管部门的信任和支持。
尽管承诺能够增加获得审查的机会，但投资者需要谨慎做出承诺，因为这些承诺可能对交易计划和商业目的的实现产生重大影响，也可能极大限制投资者对交割后标的公司的控制权。例如，若投资者承诺设立特定的技术保护机制或采取限制性措施来防止技术外流，可能需要对目标公司的一些关键决策进行监管，甚至设置独立的合规委员会，可能导致投资者在目标公司中的影响力降低，或是需要与政府合作进行监督。
另外，投资审查承诺也是交易谈判过程中的谈判焦点，尤其是涉及敏感行业时。投资者必须充分评估承诺的实际可行性，并需要与主管部门逐条商讨，在谈判中寻求合理的平衡点。过度的承诺可能使投资者在实际控制中陷入困境，而承诺过少则可能导致审查失败。因此，投资者在做出承诺时应考虑交易的核心目标与实际控制的需求，避免做出过于严格的承诺，或承诺内容与交易目标不相符。
根据过往案例，常见承诺包含如下几类：
1. 隔离敏感领域
可以清晰阐述收购交易的商业合理性，强调对市场竞争的积极贡献，同时明确承诺将交易活动与任何敏感领域相隔离。
比如，在某中国公司收购英国某航空公司的交易中，最终达成的承诺之一是，目标公司和收购方的代表不得在目标公司敏感行业子公司的董事会任职；在某中国公司与英国某大学的合资项目中，英国政府要求合资项目的研究应限制在非敏感领域。
2. 透明度
可以考虑承诺接受主管部门对交易流程的监督，并保证在整个审查过程中与ISU保持透明沟通，包括与主管部门进行早期磋商、定期更新进展以及提供必要的协作以解决安全问题。
同时，还可以承诺交割后在投资标的中建立健全的治理结构，确保合规性和运营透明度，或者积极响应英国政府可能提出的监督要求，如任命专门的监督人员等。
比如，在某中国公司与英国某大学的合资项目中，在大学内部成立了利益相关者小组(ITSG)监督项目的实施；在某中国公司收购英国某航空公司的项目中，英国政府在目标公司敏感行业子公司的董事会任命了一名政府观察员，以缓解英国政府对国家安全的担忧。
3. 信息安全
在涉及高科技、信息安全等敏感领域的收购中，中国投资者可以考虑作出明确的承诺以保障目标公司治理的独立性和信息安全。这些承诺可能包括尊重并维护目标公司现有的管理结构和信息安全体系、实施强有力的数据保护和网络安全措施以保护或限制敏感信息和技术在英国境外的流动。
例如，某中国公司收购英国某航空公司时，就承诺限制目标公司敏感行业子公司与收购方之间共享信息，并且在目标公司与该子公司之间采取安全措施。在某中国公司收购英国电力企业时，承诺目标公司只能在限制范围内向收购方共享信息。
4. 经济效益
为了减轻英国政府对失业和经济损害的担忧，也可以强调收购带来的互利，比如创造就业机会、技术进步和对英国经济的贡献等。不过，此类贡献也可以不必进行正式承诺，而通过强调投资的潜在好处来说服英国政府。
比如，在某英国私募公司收购英国关键国家基础设施领域的某公司时，国务大臣就要求收购方保持目标公司在英国境内与原子钟相关的研发和制造能力。
综上，投资者可以考虑从多个维度与ISU进行承诺和说明，但同时需要注意不要过度承诺，确保所作承诺既符合交易的实际可行性和商业逻辑，同时也不过度强调可能引起主管部门关注的敏感问题，以确保顺利通过英国外商投资审查。
（三）交易时间表是否满足审查程序要求
如前文所述，由于主管部门具有延长审查期限的权力，因此外商投资审查流程实际所需的时间具有不确定性。
根据2023-2024年度报告的数据，从ISU接受申报到发布最终决定，整个投资审查流程的平均耗时为83个工作日。另外，考虑到准备材料或补充材料的时间并不计入审查期限，完成审查实际需要花费的时间会更长，交易时间表中需要为审查工作预留充足的时间。
因此，一方面买方应当在交易具有一定确定性后尽早开始准备材料，并争取获得卖方配合；另一方面，也需要在设置交割先决条件的最后期限时，为审查完成保留足够和相对灵活的空间。具体建议可参考《欧盟外商投资审查制度及应对——以德国为例》。
（四）充分评估与审查相关的交易条件是否可以接受
在跨境收购中，卖方通常会要求买方采取一切必要措施，以确保交易顺利通过审查，甚至在未能通过审查时承担一定的反向分手费以弥补损失。买方应避免接受过于严格的审查义务或过高的反向分手费，具体分析可参见《欧盟外商投资审查制度及应对——以德国为例》，详细探讨了类似情况下的风险评估与应对策略。
（五）披露申报所需信息是否存在难度
英国外商投资审查要求投资者披露详细的股权和治理结构信息，这对中国投资者来说可能会面临保密义务与合规要求的冲突。中国投资者需在配合审查机关要求的同时，确保信息披露符合其合规性要求，避免因不完整信息而影响审查结果。更多具体细节和应对措施，可参考《欧盟外商投资审查制度及应对——以德国为例》。
三、结语
尽管英国外商投资审查制度较为严格，受到审查的投资数量增多，但是总体而言，通过审查的交易比例较高。根据2023-2024年度报告，该年度内英国政府共审查了847项主动申报的交易，其中810项交易（占比95.6%）在初步审查阶段就获得了批准。对于进入了全面审查的交易中（37个主动申报和4个依职权调查），33个交易均被批准通过。
另外，虽然国防、军用和两用物品及先进材料等敏感领域的投资是审查关注的重点，但并不意味着涉及此类敏感领域的交易必然被主管部门禁止。因此，中国投资者需要重视投资所在国政府的审查工作，以积极的态度应对，充分评估风险，设计合理的工作方案和与之匹配的交易条件，以便顺利通过外商投资审查，避免法律和合规风险。
文章附录
1. 该投资审查机制适用英国境内外所有投资者的对英投资行为，但因为本文主要从中国投资者角度，讨论该审查制度以及应对建议，因此在本文中称其为英国"外商投资审查制度"。
2. 英国2021年《国家安全和投资法》：2023-24 年度报告https://assets.publishing.service.gov.uk/media/66fff9a6e84ae1fd8592ee62/National_Security_and_Investment_Act_-_Annual_Report_2023-24.docx.pdf
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