一、本文的初衷
2010年3月，《保险集团公司管理办法（试行）》（保监发〔2010〕29号，以下简称“《试行办法》”）发布实施。近年来保险集团（控股）公司有所扩容，集团化后的保险机构业务风险复杂性大大增加，加强准入、治理等监管要求有其必要性。
2021年9月3日，银保监会就《保险集团公司监督管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。
2021年11月24日，银保监会正式发布《保险集团公司监督管理办法》（以下简称“《办法》”）。
《办法》系在《试行办法》的基础上予以修订完善，与《试行办法》相比，《办法》单独新增“风险管理”与“非保险子公司管理”两个新的章节，各章节也有不同程度的细化和新增。
目前《办法》已经发布二个月有余，但对于《办法》所涉相关疑难问题，大家依然争议颇多，有的可能至今尚未形成统一的认识和适用标准。基于此，笔者将挑选其中争议较多的一些问题进行探讨和分析，以期大家在理解和适用相关规定时可以有所参考。
二、难点问题解析
（一）《办法》项下的金融企业包括哪些？
《办法》第三章“经营规则”项下明确保险集团公司可以投资非保险类金融企业，并对非保险类金融企业重大股权投资，以及保险集团公司及其金融类子公司对境内非金融类企业重大股权投资的账面余额比例作出了明确要求。此外，在关于股权控制层级、资本管理等要求的规定中也提及了保险集团公司金融类子公司的表述。
那么，金融企业具体包括哪些呢？
现行保险监管规定未明确定义何为“金融企业”，我们理解在认定金融企业时，可以参照如下认定标准：
1.参考金融监管部门对金融机构的界定：
（1）中国人民银行在2014年发布《金融机构编码规范》（JR/T 0124-2014），从宏观层面界定了金融机构的分类标准和涵盖范围；
（2）中国银保监会在实操层面上（中国银保监会公布的银行业金融机构法人名单、金融许可证类型、保险许可证类型）界定的金融机构；
（3）中国证监会年报确定的证券业金融机构。
2.参考司法认定：
《最高人民法院关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》（法释〔2020〕27号）认定七类地方金融组织为金融机构，包含小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类地方金融组织。
但需要提示的是，中国人民银行于2021年12月31日就《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》公开征求意见，征求意见稿中将上述七类机构认定为“地方金融组织”，而非“金融机构”。司法认定与金融监管不属于同一个体系的标准，如果遇到具体问题，建议尽量征询银保监会的意见。
（二）保险集团子公司是否需要适用关于 “集团公司对其他单一非金融类企业的持股比例不得超过 25%”的要求？
根据《办法》第十八条第二款规定，“除本办法第五十六条规定的非金融类企业和为投资不动产设立的项目公司外，保险集团公司对其他单一非金融类企业的持股比例不得超过25%”，对于保险集团子公司是否也需要适用该等25%的比例要求，《办法》本身并未明确。
目前，对该条款的适用存在不同理解。
一种理解认为，从条款本身未明确规定保险集团子公司适用的文义解释角度来看，应不予适用。
具体来说，综合《办法》第十六条、第十九条、第二十条来看，如果适用于保险集团子公司，监管规定的表述可能会予以明确， 比如第十六条规定 “保险集团公司及其子公司对境内非保险类金融企业……”等，而本条并未明确规定保险集团子公司也适用25%的比例要求。
另一种理解认为，从《办法》所规定的实质重于形式的穿透监管原则及关于 “保险集团公司应当对全集团的股权投资进行统筹管理，防止无序扩张”的监管精神角度来看，应予以适用。
根据中国银保监会有关部门负责人在《保险集团公司监督管理办法》答记者问中提及的“推动保险集团聚焦保险主业、 加强股权投资管理、规范经营行为，防止资本无序扩张 ”的监管目标以及《办法》第十四条关于“保险集团公司 应当对全集团的股权投资进行统筹管理，防止无序扩张 ”的监管精神，《办法》第三章旨在通过设置相应的比例指标，实现在保险集团层面计量、监控保险集团成员公司的股权投资、经营管理。
根据《办法》第二条， 监管原则包含实质重于形式的穿透监管。
我们认为，银保监会可能也需要在未来的一段时间内，通过对保险集团公司、保险公司的监督指导、开展现场或非现场调查检查等多种措施，了解和发现《办法》在实施过程中存在的不同理解，最终形成统一的监管尺度。
（三）如何把握保险集团公司的管理边界？
根据《办法》第二十二条规定，保险集团公司应当尊重子公司及其他成员公司独立法人经营自主权，统筹管理集团人力资源、财务会计等事项。
那么，保险集团公司到底应该如何管理成员公司，如何更好的把握管理的尺度呢？
我们理解，在管理方向上，至少应该遵守以下基本原则：
1.一方面，保险集团公司应依规对集团内成员公司履行相应的管控职责，包括但不限于：
- 按照集团系统性整体管控要求，履行集团内部风险管理、内控合规等管理责任，建立覆盖全集团的董监高履职评价体系、薪酬管理机制和绩效考核机制、内部审计制度等，提高集团整体运营效率和风险防范能力；
- 应当设立或指定相应职能部门，定期监控、评估子公司发展战略和经营计划的执行情况并提出管理意见，确保集团整体目标和子公司责任目标的实现；
- 应当根据集团整体战略规划和子公司管理需求，指导子公司建立规范的公司治理结构；
- 应当设立或指定相应的职能部门，为其派驻子公司董事、监事履职提供支持和服务；
- 应当整合集团风险管理资源，建立与集团战略目标、组织架构、业务模式相适应的全面风险管理体系以及科学有效的风险预警机制。
2.另一方面，保险集团公司不得滥用控制地位或采取不正当措施损害子公司及其他利益相关者的合法权益。
- 《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》第十四条规定：“银行保险机构大股东应当通过公司治理程序正当行使股东权利，维护银行保险机构的独立运作， 严禁违规通过下列方式对银行保险机构进行不正当干预或限制，法律法规另有规定或经银保监会认可的情形除外：（一）对股东（大）会和董事会决议设置前置批准程序；（二）干预银行保险机构工作人员的正常选聘程序，或越过股东（大）会、董事会直接任免工作人员；（三）干预银行保险机构董事、监事和其他工作人员的绩效评价；（四）干预银行保险机构正常经营决策程序……”
- 《健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020—2022年）》第四条“规范股东行为”规定：“股权关系不清、股东行为失范是近年来银行业保险业市场乱象丛生的根源……按照穿透原则进一步排查整治虚假注资、循环注资、隐形股东、违规代持、违规一致行动人、 股东不当干预、向股东输送利益等深层次高风险问题，严格落实问题整改。要加强大股东，特别是控股股东行为规范， 明确大股东不得超越权限干预机构董事会、高管层履行职责，切实防止大股东操纵和掠夺公司 ……”
大家可能会注意到，《办法》通过一系列规定明确了保险集团公司 “需要做什么 ”，《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》则从反面对 “不得做什么 ”作出了具体要求。保险集团公司应在依规履行对成员公司管控责任的同时，注意 “履职红线 ”，避免出现超出管控边界、不正当干预或限制成员公司运营的情况。
（四）根据《办法》要求，保险集团公司开展内部审计工作应注意什么事项？
1.如何理解集中化管理审计模式和垂直管理审计模式
《保险机构内部审计工作规范》第十四条规定：“保险机构应建立独立的内部审计体系，内部审计应垂直管理，鼓励有条件的保险机构实行内部审计集中化管理，进一步强化内部审计体系的独立性……（一）内部审计垂直化管理是指保险机构分级设置独立的内部审计部门，总部对各级内部审计部门进行统一管理和计划安排，各级内部审计部门分级承担内部审计职责并上报审计结果。（二）内部审计集中化管理是指保险机构设置专门的内部审计机构或部门，统一制定实施预算管理、人力资源管理、作业管理等内部审计管理制度，其他各级机构（含保险子公司及各分支机构）可不再设置内部审计部门和岗位……”。
由此，保险机构内部审计应垂直管理，有条件的保险机构可以实行内部审计集中化管理。
也就是说，保险集团公司的审计模式存在 垂直管理与集中化管理两种类型。
如为垂直管理，保险集团各级机构自行开展内部审计，各级机构需要向集团上报审计结果，未明确要求集团需要再对各级机构进行审计。
如为集中化管理，要求保险机构应设置专门的内部审计机构或部门，保险子公司及各分支机构可不再设置内部审计部门和岗位。
2.采用集团集中化管理审计模式的，部分子公司可否自行设立审计部门开展内审工作？
根据《办法》第三十五条关于“保险集团公司对内部审计实行集中化或垂直化管理的，子公司 可以委托保险集团公司实施内部审计工作”，以及根据《保险机构内部审计工作规范》第十四条关于“内部审计集中化管理是指保险机构设置专门的内部审计机构或部门，统一制定实施预算管理、人力资源管理、作业管理等内部审计管理制度，其他各级机构（含保险子公司及各分支机构）可不再设置内部审计部门和岗位”的规定， 我们理解，保险集团实行集中化内部审计管理模式的，保险集团保险子公司系 “可以” 不设置单独的审计部门开展内部审计工作，而非 “不得” 单独设置审计部门开展内部审计工作。保险集团实行集中化内部审计管理模式的，对于保险集团非保险子公司是否可以自行设立审计部门开展内审工作，没有明确要求或限制。
（五）《办法》第四十四条关于保险集团公司、子公司对外担保的要求应如何理解和适用？
《办法》第四十四条规定，“保险集团公司只能对其保险子公司提供担保，且保险集团公司及其子公司对外担保的余额不得超过本公司上一年度末净资产的10%”。
1.“保险子公司 ”是否包含保险资产管理公司？
《办法》所规定的非保险子公司，指保险集团公司及其保险子公司直接或间接控制的不属于本办法第十五条规定的保险类企业的境内外子公司。即非保险子公司不包含保险类企业（第十五条包含保险资产管理公司）， 推导看来，保险子公司似乎包含保险资产管理公司。
但从《办法》部分条款来看，保险子公司似乎主要指经营传统保险业务的保险公司，如《办法》第七条提及，在更名设立保险集团公司的情况下，保险集团公司以货币出资设立保险子公司，原保险公司的保险业务依法转移至该保险子公司。
因此，对于保险子公司是否包含保险资产管理公司，可能存在不同理解。
我们认为，在监管未予以进一步明确的情况下，现阶段建议对于相关条款的适用从严认定。
2.“对外担保 ”是否包含集团内公司之间相互担保？
《关于规范保险机构对外担保有关事项的通知》（“ 《对外担保事项通知》”）第一条将对外担保界定为“是指保险机构为他人债务向第三方提供的担保”。即， 为子公司、非子公司提供担保均属于 “为他人债务 ”提供的担保。
此外，《对外担保事项通知》第二条规定，“除下属成员公司外，保险集团公司不得为其他公司提供担保。保险集团公司对下属成员公司的担保行为应当遵守《保险集团公司管理办法（试行）》……的相关规定”。 《对外担保事项通知》与《试行办法》对于对外担保的要求相一致。
我们倾向于认为， “对外担保 ”包含集团内公司之间相互担保。
3.保险公司、保险资产管理公司是否可以为集团内的其他保险子公司提供担保 ？
针对保险公司、保险资产管理公司是否可以为集团内的其他保险子公司提供担保，《办法》并未明确规定。根据《对外担保事项通知》第一条，保险公司、保险资产管理公司不得进行对外担保。根据《保险资产管理公司管理暂行规定》及《保险资产管理公司管理规定（征求意见稿）》，保险资产管理公司不得提供担保。我们倾向于认为， 保险公司、保险资产管理公司仍然不得对外提供担保。
（六）如何理解《办法》对 “外包” 的要求？
与《试行办法》相比，《办法》增加了“非保险子公司管理”章节，内容系在原《保险公司所属非保险子公司管理暂行办法》（保监发〔2014〕78号）的体例基础上修订完善。其中，《办法》第六十四条要求保险集团公司及其保险子公司应当建立外包制度，并明确“外包，是指保险集团公司及其保险子公司将原本由自身负责处理的某些业务活动或管理职能委托给非保险子公司或者集团外机构持续处理的行为”。 “外包” 的内涵到底是什么呢？
1.涉及“ 外包”的主要规定有哪些？
- 《国务院关于促进服务外包产业加快发展的意见》（国发〔2014〕67号）第二条第三项规定：“…… 积极发展金融服务外包业务，鼓励金融机构将非核心业务外包。”
- 《中国人民银行 商务部 银监会 证监会 保监会 外汇局关于金融支持服务外包产业发展的若干意见》（银发〔2009〕284号）第一条规定：“金融机构要在符合监管要求的前提下， 积极探索将非核心后台业务如呼叫中心、客户服务、簿记核算、凭证打印等，发包给有实力、有资质的服务外包企业，进一步提高金融服务的质量和效率。”
- 《中国保监会关于鼓励和支持民间投资健康发展的实施意见》（保监发〔2012〕54号）第二条第（六）项规定：“鼓励民间资本为行业提供外包服务。发挥民营企业和民间资本的优势， 为保险机构和保险监管部门提供数据维护、软件开发、翻译、咨询等专业化的外包服务。”
- 《保险集团并表监管统计制度》（保监发〔2016〕29号）第二条第17项规定：“交易类型：保险集团内部交易类型包括资本投资、相互担保、资产转让、外包服务等…… 外包服务是指一家成员公司将资金运用、财务核算等委托给其他成员公司的内部交易。”
- 《中国保监会关于鼓励和支持民间投资健康发展的实施意见》（保监发〔2012〕54号）第二条第（六）项规定：“鼓励民间资本为行业提供外包服务。发挥民营企业和民间资本的优势， 为保险机构和保险监管部门提供数据维护、软件开发、翻译、咨询等专业化的外包服务。”《银行保险机构信息科技外包风险监管办法》（银保监办发〔2021〕141号）第三条第一款规定：“本办法所适用的 信息科技外包，是指银行保险机构 将原本由自身负责处理的信息科技活动委托给服务提供商进行处理的行为。
2.如何判断一项业务是否属于外包业务？
通常讨论的保险公司外包业务主要聚焦于负债端业务，如呼叫中心等，根据上述相关规定，保险公司可以外包的事项 主要指其日常经营 /业务活动中的相关业务、管理职能，包含负债端业务，也包含投资端业务（如将资金运用委托给其他成员公司）。
我们理解，判断一项交易是否为外包业务，可以判断该项业务 属于保险公司的日常经营 /业务活动，仅因效率、专业化、集约化等原因委托其他主体处理（ 属于外包）；还是属于专业事项，保险公司不具有处理能力，而需要/应当聘请其他主体处理的角度予以区分（ 不属于《办法》框架下的外包）。
（七）保险集团间接投资的非保险子公司是否包含 SPV和不动产项目公司？
《办法》第五十九条规定“保险集团间接投资非保险子公司的，保险集团公司应当在发起人协议或投资协议签署之日起15个工作日内向银保监会报告”， 非保险子公司是否包含 SPV和不动产项目公司呢？
首先，《办法》第五十六条规定的保险集团公司可以直接或间接投资的非保险子公司未明确包含SPV和不动产项目公司。此外，《办法》项下部分规定明确要求排除不动产项目公司，有的没有，是否需要在非保险子公司中排除不动产项目公司，存在不确定性。
如：《办法》第十九条 保险集团公司及其金融类子公司对境内非金融类企业重大股权投资的账面余额，合计不得超过集团上一年末合并净资产的10%。
……本条规定的非金融类企业， 不包括保险集团公司及其金融类子公司 为投资不动产设立的项目公司，以及本办法第五十六条第一款第（一）项规定的主要为保险集团提供服务的共享服务类子公司。
从理论上分析，根据《保险资金投资不动产暂行办法》，“保险资金以取得不动产所有权为目的投资项目公司股权，不适用《保险资金投资股权暂行办法》的有关规定”，即 通过投资项目公司股权投资于不动产不属于股权投资，因此进行排除，有合理性。但具体监管尺度还有待在实际操作中进一步明确。
（八）《办法》项下的 “重大影响 ”该如何理解？
《办法》几次提及“重大影响”，例如《办法》第三条规定，“保险集团成员公司是指保险集团公司及受其控制、共同控制或重大影响的公司”。 《办法》项下的 “重大影响 ”应当如何理解？
我们不建议直接适用《保险公司关联交易管理办法》及《会计准则》对“重大影响”的界定。在保险监管体系项下，“控制”和“重大影响”通常并列出现，但《办法》第九十条仅界定了“控制”，未定义何为“重大影响”。且《办法》对“控制”的定义不同于《保险公司关联交易管理办法》，也不同于《会计准则》。
在没有明确规定，并且暂无监管部门权威解释的前提下，建议理解“重大影响”时考虑如下因素：
1.针对具体条款的语境，应具体分析。如《办法》第三条第三款“保险集团成员公司是指保险集团公司及受其控制、共同控制或重大影响的公司”虽然提及“重大影响”，但其目的主要为界定何为保险集团成员公司。《办法》基本沿用《试行办法》对保险集团成员公司的定义，新旧规定无实质变化，实操中，可考虑暂时继续沿用以往的认定口径。此外，《办法》第七十五条对于并表监管的要求中提及的“被投资机构”可作为认定成员公司时的参考。
《办法》第七十五条 保险集团公司及其子公司应当纳入并表监管范围。
除前款规定的情形外，保险集团公司投资的下列机构，应当纳入并表监管的范围：
（一）被投资机构所产生的风险或造成的损失足以对保险集团的财务状况及风险水平造成重大影响；
（二）通过境内外附属机构、空壳公司等复杂股权设计成立的，保险集团实际控制或对该机构的经营管理存在重大影响的其他被投资机构。
2.参考其他非保险集团整体监管（针对特定方面）的监管规定，例如《保险公司关联交易管理办法》、《银行保险机构关联交易管理办法》（2022年3月1日正式施行）、《企业会计准则》等。
三、结语
《办法》总结了保险集团公司监管思路，按照实质重于形式的原则，对保险集团公司实行全面、持续、穿透的监督管理；提升了保险集团并表监管的规范效力层次；填补了《保险公司所属非保险子公司管理暂行办法》今年被废止后的政策空白；进一步规范了保险集团公司的事前事中监管，有助于强化保险集团的整体管理，防范金融风险；一定程度上也为外资保险集团公司提供了政策利好。
总的来说，《办法》的发布有着重要的意义。但《办法》出台时间较短，暂无来自监管的权威解释与实际监管案例，监管规定的内涵及监管尺度有待在实际操作中进一步明确。
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.