一、引言
随着全球科技竞争加剧，无人机市场逐渐成为各国在经济、军事及安全领域争夺的核心之一。2025年1月2日，美国商务部以"维护国家安全、预防敏感数据威胁"为由，对外发布《拟议规则预先通知》（Advanced Notice of Proposed Rulemaking，ANPRM）。该通知明确指出，美国商务部计划针对中国无人机系统（UAS）中所采用的信息通信技术与服务模块（ICTS）制定一套国家安全审查规则，限制或完全禁止中国无人机在美国境内的使用，以确保国家利益不受潜在威胁。此举背后涉及国家安全、数据隐私以及产业保护等多个法律层面的复杂考量。美国商务部的此项政策，实质上是在响应《第13873号行政令》（Executive Order 13873）授权下的国家安全要求，进一步强化了对外资风险管控的政策。本文将从法律角度对该拟议规则进行分析，探讨其可能的法律影响以及中国无人机企业面临的法律挑战与应对策略。当局表示，为确保决策过程的透明度和公正性，将在3月4日前就"保障无人机供应链安全"的潜在规则向公众征求意见。
二、《拟议规则预先通知》的主要内容及法律分析
（一）"无人机系统"的定义与法律适用
首先，关于"无人机系统"的定义，BIS采用了美国国际贸易管理局（ITA）的定义，即"不携带人员操控、由远程控制或自主飞行的航空器及其相关设备"。这不仅涵盖了飞行器本身，还包括地面控制站、通信链路、用于数据采集和传输的传感器和操控无人机所必须的组件和系统（如指挥与控制系统、非有效载荷通信系统、CNPC链接、飞行终止系统、电子发射和回收设备等）。
在《拟议规则预先通知》里，美国商务部工业与安全局（BIS）归纳了九类无人机数据收集和连接功能中的关键信息通信技术与服务（ICTS）模块，指出中国制造的无人机存在通过相关模块被相关方利用、对美国的国家安全构成威胁的可能。这九类信通技术与服务模块为：
- 负责处理数据和控制无人机飞行的机载计算机；
- 通信系统，包括但不限于飞行控制器、收发器或接收器设备、近程链接，如全球导航卫星系统（GNSS）传感器和飞行终止设备；
- 负责起飞、着陆和导航的飞行控制系统，包括但不限于外部和内部传感器；
- 地面控制站（GCS）或系统，包括但不限于手持飞行控制器；
- 操作软件，包括但不限于网络管理软件；
- 任务规划软件；
- 智能电池电源系统；
- 本地和外部数据存储设备和服务；
- 人工智能软件或应用程序。
BIS征求公众意见的主要议题集中在三方面：
- 首先，评估现有无人航空设备和系统的定义是否能充分涵盖最新技术发展，以及是否需要引入新的标准。
- 其次，讨论监管重点应放在无人机的技术能力、系统组件，还是使用主体。
- 最后，审查BIS识别的九类信息通信技术与服务模块的全面性及其常用标准是否适应当前的技术需求。
（二）数据收集和远程控制的安全风险与法律后果
《拟议规则预先通知》中提到，无人机系统的飞行控制和数据收集功能，可能为外国对手提供通过远程控制对敏感数据进行访问的机会。根据美国商务部的分析，随着无人机在农业、化学工业、基础设施和运输等行业的广泛应用，尤其是关键基础设施领域的依赖程度不断提高，数据泄露、远程访问控制漏洞等风险，可能对美国国家安全构成直接威胁。
从法律上讲，无人机技术的安全漏洞可能引发对美国国家安全的威胁，尤其是在数据收集和远程控制的领域。依据《外国资产控制条例》（FACR）和《对外投资审查法》（CFIUS），如果美国政府认定无人机系统的技术和功能对国家安全构成威胁，则可能依据这些法律采取禁止措施。这一法律框架不仅允许美国政府针对敏感技术进行审查，也为国家安全审查提供了法律依据，尤其是在涉及到通过网络间谍活动进行敏感数据窃取的情形下。
此外，关于数据隐私和存储问题，《拟议规则》关注了无人机系统中数据的存储地点、访问控制机制及隐私保障措施。此问题的法律冲突在于，若无人机数据存储在美国以外地区，且未能满足美国相关隐私保护法规，可能会导致在跨境数据传输中的合法性问题。这一法律背景使得中国无人机企业面临较大的合规风险，尤其是在应对数据安全和隐私保护要求方面。
（三）外国对手控制风险的法律分析
美国商务部在《拟议规则》中还强调了外国对手通过控制无人机信息通信技术与服务可能带来的严重安全风险，认为外国公司可以通过法律手段指挥或控制私营公司，利用无人机组件的漏洞，构成了数据外泄和恶意远程访问的重大威胁。BIS曲解中国无人机公司通过固件更新在全球几大冲突争议区域启用禁飞功能、限制无人机操作的例子（实际上是一个生产商主动履行产品伦理责任、防止商业无人机用于军事目的的正面案例），质疑其为"后门操作"，可能被恶意利用以控制无人机。
从国际法和国内法角度来看，外国政府通过控制技术和设备对其他国家安全构成威胁，已成为全球信息技术领域日益严重的问题。美国《外国投资与国家安全法》（FINSA）和《反间谍法》为美国政府对外国投资者进行安全审查提供了法律依据。按照这些法律，美国政府有权拒绝任何可能对美国国家安全构成威胁的外国投资，并且可以通过行政命令对某些外国企业实施禁令，限制其在美国市场的操作。对此类控制行为的法律监管，实际上反映了美国在全球科技竞争中的战略目标，即通过对敏感技术领域的严格管控来维护其在全球经济中的主导地位。
三、背景分析与法律后果
本次《拟议规则通知》基于2019年的《第13873号行政令》（Executive Order 13873）产生，该行政令授权美国商务部针对可能对美国个人安全或国家安全构成"非合理或不可接受风险"的ICTS交易开展调查、采取禁止或缓解措施。
近年来，美国政府以"国家安全"为由，针对中国无人机的使用以及相关零部件的采购出台了一系列政策法案和措施进行限制和监管。这不仅影响了中国无人机在美国市场的地位，也对全球无人机产业的供应链和竞争格局产生了深远影响。
2017年，美国国防部以"存在网络安全漏洞"为由将我国的大疆无人机列入禁用名单，但该禁令仅仅维持了一年便被解除，因为大疆无人机是美军使用最广泛的非定制成品无人机，在同类产品中几乎没有可替代品。
2022年，美国国防部将大疆列入所谓的"中国涉军企业清单"，体现出其单边主义倾向和贸易保护主义。
2024年9月，美国众议院通过了"无人机法案"，最初提议在美国全面禁用大疆无人机，但由于遭到多方反对，最终妥协为允许现有设备继续使用，但今后禁止进口和销售新的大疆无人机。
2024年12月，美国国会通过《2025财年国防授权法》包含一项关键条款，授权国家安全机构在一年之内（2025年12月23日前）评估中国无人机制造商对美国国家安全造成的影响，并考虑是否需要列入联邦通信委员会（FCC）"黑名单"，禁止其产品接入美国电信基础设施。若该措施通过，将大幅限制中国无人机在美国市场的销售与运营。
然而，尽管美国对中国无人机行业采取了多年的制裁措施，但中国无人机依然在美国市场占据主导地位。根据美国智库国际战略研究中心（CSIS）的报告，仅大疆一个品牌的销售量就占美国消费级无人机市场份额的70%，在某些州政府部门的无人机采购中占甚至超过90%，压制着斯凯迪奥（Skydio）等美国本土无人机生产商，其技术、可靠性和操作安全性等方面也超过美国现有水平。这可以归因于中国的体制优势与西方市场经济逻辑的不同。中国在关键产业的发展中，充分发挥了政府的协调和支持作用。面对美国通过关税、法案禁令和市场手段等打压策略，中国政府能够通过为企业提供融资、补贴和政策倾斜，以维持市场竞争力，使得中国无人机企业在国际压力下保持活力，甚至在长期竞争中占据优势。
随着无人机在社会生活、尤其是一些关键基础设施和重要部门中的应用场景越来越多。《拟议规则预告》的发布并非孤立事件，而是时代发展复杂背景下的积累产物。具体来说，原因包括以下三个角度：
（一）对国家安全的担忧是核心原因
BIS在拟议规则中指出，中国无人机的快速发展和广泛应用使得美国在军事、执法和公共安全等关键领域感到威胁。从供应链安全风险的角度来看，中国无人机的市场主导地位使其能够在供应链中占据绝对优势。一旦中美发生冲突，中国可能通过断供无人机关键技术或零部件对美国施加压力。从数据与网络安全风险的角度来看，无人机在数据传输、信息收集和远程控制方面的能力对美国的信通技术和国家机密构成严重威胁。从国际竞争和地缘政治角度考虑，无人机技术在现代战争中的重要性日益增强，美国绝不会允许中国掌握其无人机领域的主导地位。
（二）《拟议规则》等政策规定的出台，也符合美国保护本土无人机产业发展的需要
目前美国本土生产的无人机成本高昂，性能远不及中国无人机。这使得美国军方和公务部门在采购无人机时面临两难选择：继续依赖中国的高性能无人机，或接受本土生产的效果较差的无人机。因此，美国希望通过贸易保护主义推动本土企业在关键技术领域的创新与发展，减少对中国产品、组件、技术的依赖。
（三）《拟议规则预告》的发布也是拜登政府在关键技术领域对外资风险管控政策的延续
自拜登上任以来，政府一直强调国家安全和供应链稳定的重要性，并通过一系列措施加强对外资企业的监管。例如2024年10月28日美国财政部发布的最终规则实施了第14105号行政命令，旨在应对受关注国家对美国关键技术和产品的投资问题，加强对外资风险的管控和敏感技术领域的安全保障。在无人机领域，最新发布的拟议规则也是拜登政府的国家安全战略政策思路的体现，希望通过此类措施加强对外资参与美国无人机产业的监管，确保美国在这一领域的技术安全和供应链稳定。
四、意义影响
《拟议规则预先通知》的发布预示着中国无人机企业及技术发展将面临更为严峻的挑战，其实际上是中美贸易关系日益复杂的背景下，美国对关键技术领域外资风险管控的又一次加码。
《拟议规则预先通知》的发布预示着中国无人机企业及技术发展将面临更为严峻的挑战，其实际上是中美贸易关系日益复杂的背景下，美国对关键技术领域外资风险管控的又一次加码。
首先，对于大疆等中国无人机领军企业而言，加强对无人机系统中信息通信技术与服务（ICTS）模块的审查将提高美国市场的准入门槛，直接影响中国无人机在美国市场的业务拓展和市场份额。
其次，技术审查的加强也将对中国无人机企业的技术创新和发展产生深远影响。作为全球科技创新的重要中心，美国市场不仅是先进技术和商业模式的集散地，其市场反馈也对无人机行业的技术进步和优化具有重要意义。如果中国无人机企业被排除在美国市场之外，将失去一个关键的技术交流与反馈平台，这可能直接削弱产品的创新能力和技术迭代速度。同时，由于美国市场的技术和合规标准常被视为国际市场的基准，中国无人机商品如果在美国市场缺位，可能会进一步削弱其在国际市场上的认可度、影响力和竞争水平。
此外，中国无人机企业还可能受到供应链风险提升的威胁。如果此次拟议规则最终实施，不仅将直接针对中国无人机产品，还可能通过对供应链中ICTS模块的审查，间接影响到中国无人机企业的原材料采购、零部件生产等关键环节。一旦美国认定供应链中的某个环节存在安全风险，整个供应链可能会受到波及，进而导致中国无人机企业面临生产成本上升、交货周期延长及其他运营挑战。
最后，中美贸易关系的紧张也可能引发连锁反应，导致其他国家和地区对中国无人机产品的警惕性和市场准入条件提高。随着美国加强对中国无人机产品的审查，其盟友可能会跟风采取类似措施，进一步压缩中国无人机企业的国际市场空间。
五、未来发展
无人机领域相关规则的未来发展会受到美国国内政治经济形势、中美贸易关系的走向、全球科技竞争态势以及公众和业界反馈等多方面因素影响。
首先，从美国国内政治经济形势变化的角度来看，当前美国正处于政治权力交接之中，拟议规则在国会审议过程中可能遭遇阻力和争议。此外，美国经济形势的变化也可能影响到政府对无人机产业的政策导向，若美国经济继续下滑或增长乏力，政府会更加倾向于保护本土产业和市场，提出加强对中国无人机产品审查和限制的政策规定。
其次，中美贸易关系的走向将直接影响拟议规则的实施效果。如果两国能够通过对话与协商逐步缓解贸易紧张局势，拟议规则的实施可能会面临更大的阻力与挑战。相反，如果中美贸易关系持续紧张，拟议规则的实施或将顺利，成为美方在无人机市场竞争与遏制技术合作领域对中国强化政策的一部分。
此外，全球科技竞争态势也将对拟议规则的发展产生影响。随着全球科技竞争日益激烈，各国政策法规都体现出加强对外资和技术的审查和限制、保护本土产业和国家安全的倾向。因此，美国此次拟议规则的出台，不仅是对中国无人机产品的压制，也是全球科技竞争态势下的一种必然选择。随着全球科技竞争的加剧，美国可能会进一步加强对中国等竞争对手在关键技术领域的审查和限制。
《拟议规则预先通知》中的无人机审查条款实质上属于非关税壁垒，若严格执行则等同于对中国制造的无人机及相关组件和技术实施进口禁令。美国未来也可能通过关税、技术壁垒等手段加强对中国无人机的限制，如限制中国无人机制造商获取传感器、人工智能算法以及通信技术等关键领域的先进技术；出台更严格的数据安全法规，要求敏感数据的本地化存储；或完全禁止中国制造的无人机与美国公共部门合作等。
六、应对措施
近年来，中国也积极回应美国制裁措施，采取反制行动，通过列举"反制清单"、冻结美国公司在华资产、禁止相关交易与合作，并对美国高管实施签证和入境禁令等措施维护国家利益。《拟议规则预先通知》发布后，中方明确表示坚决反对美方泛化"国家安全"概念，干扰和限制正常的经贸活动，破坏全球产业链和供应链的安全与稳定。
但是，今后美国一定会对中国无人机行业企业提出新的合规要求，相关企业应及早关注、深入了解，做好业务运营和合规计划调整的准备。
根据《拟议规则预先通知》的要求，公众和业界可以在一定期限内向美国商务部提交意见和建议，这些意见和建议将成为美国商务部制定最终规则的重要依据。因此，中国无人机企业可以积极向美国商务部反馈意见，或通过谈判阐述自身的立场和诉求，以争取美国政府和市场的理解和支持，享受更加公正和合理的政策待遇。例如，大疆先前就积极应对美国的制裁措施，并通过游说和法律手段进行反击。据纽约时报报道，2023年大疆花费160万美元用于游说，并成功上诉挑战美国国防部将其列为"中国军工企业"的决定。
另一核心方法在于中国无人机企业通过打造多元化供应链和技术创新来应对外部压力。一方面，企业可以通过在美国或其他市场实现部分零部件生产的本地化，降低审查风险并满足当地的政策要求，从而减少可能的贸易壁垒。另一方面，通过加大自主研发投入，不断提升产品的技术含量和附加值，企业不仅能增强在国内外市场的竞争力，还能降低对发达国家技术的依赖，进一步增强抗风险能力。
基于美国在无人机领域的贸易规则现状来看，中国无人机产业正处于转型与升级的关键时刻。相关企业需要密切关注美国政策动态和市场变化，加强自主研发和创新，提高产品的技术含量和附加值，优化供应链布局。同时，中国无人机企业也可以积极寻求国际合作和交流机会，拓展全球范围内的市场空间，降低对单一市场的依赖风险。
参考文献：
1 Bureau of Industry and Security (BIS), U.S. Department of Commerce, Advanced Notice of Proposed Rulemaking (ANPRM) on Securing the Information and Communications Technology and Services (ICTS) Supply Chain—Provisions for Unmanned Aircraft Systems (UAS), Jan. 3, 2025.
2 International Trade Administration (ITA), U.S. Industry & Market, Definition of Unmanned Aircraft Systems, see infra, https://www.trade.gov/unmanned-aircraft-systems.
3 Federal Register, Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain; Connected Software Appliations, Vol. 88, No. 116, Jun. 16, 2023, pp. 39353–39358.
4 White House, Executive Order 13873 of May 15, 2019: Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain, Federal Register, Vol. 84, No. 96 (May 17, 2019), p. 22689.
5 U.S. Dep't of Army, Memorandum for Record: Discontinue Use of Dajiang Innovation (DJI) Corporation Unmanned Aircraft Systems, August 2, 2017, see infra, https://www.suasnews.com/2017/08/us-army-calls-units-discontinue-use-dji-equipment/.
6 Elisa Catalano Ewers, et al., Drone Proliferation: Policy Choices for the Trump Administration, Center for a New American Security (CNAS), Jun. 2017, see infra, https://css.ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/resources/docs/CNASReport-DroneProliferation-Final.pdf.
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.
