前言
"出海"对中国企业而言，已经逐渐从选择题演变成了发展的必经之路。墨西哥作为拉美第二大经济体，具有优越的地理位置和发展潜力巨大的市场，吸引了众多中国企业，尤其是制造业的投资。中国正成为墨西哥增速最快的外资来源地。
经营者集中申报和审查，是对外投资事前行政审批的重要内容，也在企业投资活动合规风险管理的过程中扮演着重要角色。2023年，墨西哥反垄断执法机构共审查200余件经营者集中案件，大部分获得批准通过，也存在禁止集中和未依法申报的处罚案件。由此可见，墨西哥的经营者集中审查执法较为活跃，需要关注其中合规风险。
知已知彼，百战不殆。墨西哥的经营者集中申报和审查制度与中国相比存在着众多差异，了解并学习运用其规则和实操是中国企业进入墨西哥市场的关键。本文旨在通过对墨西哥经营者集中申报和审查制度进行概览，帮助企业规避"暗礁"。
正文
墨西哥的经营者集中申报和审查制度始于1994年生效的《联邦经济竞争法》（Federal Economic Competition Law，"FECL"）。该法第二部分第六章、第三部分及其配套规则为墨西哥经营者集中申报和审查提供了主要法律法规依据。该法第61条和第62条明确禁止以妨碍、损害或阻碍竞争为目的或效果的经营者集中。
2013年墨西哥电信改革后，根据《墨西哥宪法》第28条的修改，联邦电信局（Federal Telecommunications Institute，"IFT"）和联邦经济竞争委员会（Federal Economic Competition Commission，"COFECE"）从墨西哥经济部独立出来，成为墨西哥经营者集中的审查机构。其中。IFT专门负责广播和电信行业的经营者集中审查。但是，根据相关市场的界定情况以及政府是否对广播和电信行业存在优惠政策等因素，单笔交易可能需要同时向COFECE和IFT进行申报。
一、经营者集中申报义务触发条件
墨西哥实施的是事前强制申报和自愿申报相结合的经营者集中审查制度。根据FECL第86条的规定，任何达到经营者集中申报标准的交易均应当向COFECE或/和IFT进行申报。未经审查机构批准即实施的交易均属无效，并且不得进行登记。
对于未达到经营者集中申报标准的交易，经营者也可自愿向审查机构进行申报。当交易各方预计某项特定交易可能存在引发竞争问题的风险，并且希望在进行交易之前对其进行正式分析和批准时，通常会寻求自愿申报。
（一）申报标准
在墨西哥，经营者集中申报采取的是纯粹的规模标准，控制权是否发生变化不是触发经营者集中申报义务的判断标准，因此，少数股权交易也可能触申报义务。根据FECL第86条，符合以下标准的经营者集中，除非符合特定的豁免情形，必须进行事前申报：
- 交易规模标准：无论交易发生在何处，在墨西哥境内直接或间接的交易规模（根据当事人之间的相关协议分配给墨西哥的购买价格）达到墨西哥城每日一般最低工资标准（注：又称计量和更新单位，西班牙语缩写为" UMA"）的1800万倍（2024年为1,954,260,000墨西哥比索，约合人民币87亿元）；或者
- 目标公司规模标准：在墨西哥收购一家经济实体的总资产或股份35%以上，且该经济实体在墨西哥的总资产或销售额超过UMA的1800万倍（2024年为1,954,260,000墨西哥比索，约合人民币87亿元），两者需要同时满足；或者
- 参与集中的经营者规模标准：交易导致在墨西哥境内资产或股份的集中的价值超过UMA的840万倍（2024年为911,988,000墨西哥比索，约合人民币68亿元），并且，参与集中的两个或两个以上经济实体（此处考虑的是集团层面的年销售额或总资产）在墨西哥的年销售额或总资产合计或单独超过UMA的4800万倍（2024年为5,211,360,000墨西哥比索，约合人民币21亿元），两者需要同时满足。
计算申报标准所使用的UMA的数额每年由墨西哥国家统计和地理局修订一次，并公示在其官方网站中（https://www.inegi.org.mx/temas/uma/）。
（二）申报义务主体
根据FECL第88条的规定，所有直接参与经营者集中的经济实体，即签署交易协议的各方，均有义务进行申报。如存在两个或两个以上申报义务人，该条同时要求各方委托共同的代理人进行申报。
（三）强制事前申报义务的豁免
FECL第93条说明了强制申报义务豁免的情形，包括：
- 集团内部重组；
- 股东、合伙人或参与者增加其在公司成立时已经控制的股份的参与度，或者增加已经过COFECE批准的交易中获得的控制权的参与度；
- 成立不以向他人转让资产为目的的信托；
- 外国公司之间发生的与墨西哥无关的交易；
- 收购方为投资公司，且交易目的是取得该投资公司向投资公众配售股份所产生的股票、债务、资产、证券或资源文件（类似于财务投资），除非对目标公司的决策能够产生决定性影响；
-
在墨西哥或国外证券交易所收购股票时，交易不会使得收购方获得10%以上的股份等，且收购方无法：
- 任免董事或经理；
- 直接或间接影响股东会决议；
- 持有10%以上有表决权的所有权；
- 直接或间接地影响经济实体的管理和运营。
- 投资基金仅为了投机目的而收购股票、合伙权益、参与单位或信托，且该等投资基金没有投资于参与集中的经济实体所处或所属的同一相关市场的公司或资产。
（四）进行申报的时点
FECL第87条规定，在实施下列行为前，均需要获得经营者集中审查机构的批准，否则需要承担违法实施经营者集中的法律责任。
- 根据适用的法律完善法律行为，或履行该行为的先决条件（如适用）；
- 直接或间接取得或行使对另一经济实体的实际或法律控制，或实际或法律上取得另一经济实体的资产、信托、合伙权益或股票；
- 对于一系列行为，最后一项行为的完成导致达到经营者集中申报的标准。
对于以协议形式进行经营者集中的场景，COFECE并不要求申报时申报方提交正式版的集中协议，并针对以下两种情形分别提供了申报节点的要求：
- 如集中协议为设立新合营企业，申报应当在新合营企业组建前进行；
- 如集中协议仅为合同性的，不意味着成立合营企业时，必须在合同生效之前进行申报。
二、经营者集中审查流程和审查结果
FECL第90条详细描述了墨西哥经营者集中的审查流程，具体如下：
（一）申报前商谈
FECL未规定申报事前商谈的制度。在实践中，如遇复杂案件，参与集中的经济实体可以选择向审查员提出非正式商谈的请求。但是，审查员无法在此阶段给出正式的意见或初步结论。
（二）审查申报文件完整性
在对经营者集中案件进行实质性审查前，墨西哥经营者集中审查机构会首先对申报材料是否完整进行形式上的审查。在书面申报材料提交后的10个工作日内，IFT或/和COFECE将审查申报材料是否完整，并给予申报方10个工作日的时限补充材料。IFT和COFECE还可在收到补充材料后的15个工作日内要求申报方在15个工作日内再行补充。如申报方未在前述时期补充相应的材料，审查机构将向申报方下发视为未申报的通知。
（三）实质性审查
对于适用普通程序的经营者集中审查案件，审查机构会在收到书面申报材料或补充材料60个工作日内作出审查决定，对于复杂案件，审查时限可以进一步延长40个工作日。
对于适用简易程序的经营者集中审查案件，审查机构则需要在15个工作日内作出审查决定。然而，在实践中，适用简易程序需要申报方提交集中不会对市场造成反竞争影响且符合FECL第92条对于简化程序的标准的分析报告，并且，根据FECL第92条第3款的规定，提交适用简易程序申请的同时，仍需要按照FECL第89条普通程序所需信息和文件的要求提交申报材料。因此，审查机构通常会避免采用简易程序对经营者集中进行审查，同时不鼓励经营者适用简易程序进行申报。
（四）限制性条件的谈判
对于可能带来反竞争效果的经营者集中案件，审查机构应当在最终提交委员全体会议审议作出决定前的10个工作日之前向申报方发送初步竞争顾虑的声明，以便申报方提交限制性条件承诺方案。一旦申报方提交了限制性条件承诺方案，60个工作日的审查时限会重新计算。
根据FECL第91条，可接受的限制性条件包括：
- 实施或放弃特定行为；
- 将特定资产、权利、合伙权益或股票转让给第三方；
- 修改或取消拟实施行为的条款或条件；
- 承诺实施旨在促进竞争对手参与市场竞争，以及为其提供商品或服务的渠道或销售渠道的行动，或
- 旨在防止集中妨碍、损害或阻止竞争或自由市场准入的其他措施。
（五）审查决定
根据FECL第90条，经营者集中审查的结果可能是批准、附加限制性条件批准和禁止。一般情况下，如集中不引发反竞争影响，经营者集中案件将在正式申报后1.5-2.5个月内审结，具体的审查时间将视审查机构的工作量浮动。
较为特殊的是，墨西哥经营者集中的审查决定存在有效期，一般为6个月，经申请可以再延长6个月，最长不超过1年。如在相关期限内被批准通过的经营者集中没有实施，则申报方则需要再行申报并获得批准，才可以实施集中。
三、违法实施经营者集中的后果
对于未经申报或申报后未经批准即实施（" 抢跑"）的经营者集中，负有申报义务的经营者均需要承担行政处罚。FECL第127条为违法实施经营者集中设定了从5000倍的UMA（2024年542,850墨西哥卡索，约合人民币21.88万元）至最高为该经济实体（集团概念）在墨西哥的年收入5%的罚款。
如果相关集中被认为存在反竞争效果，审查机构也会责令集中各方取消交易或采取补救措施以抵消竞争影响，此外，还可对参与集中的经济实体处以高达墨西哥境内年收入8%的罚款。
除了公司的行政责任外，审查机构有权禁止直接或间接参与违法经营者集中的个人担任公司董事、行政人员、经理、官员、执行官、代理人或代表，禁止期限最长可达五年。参与或协助违法集中的个人也可能被处以罚款，最高可达UMA的180,000倍（2024年为19,542,600墨西哥比索，约合人民币787.76万元）
从墨西哥以往的反垄断执法实践来看，审查机构对于查处违法实施的经营者集中非常积极。例如，在2024年5月29日，IFT发布了对于AT&T和华纳兄弟的处罚决定，就AT&T旗下华纳传媒（Warner Media）业务与Discovery合并成立华纳兄弟探索公司的交易，因其未在墨西哥进行依法申报，故处以4618万卡索的罚款。
四、对于企业的合规建议
- 更早、更全面地进行墨西哥经营者集中申报义务的评估：
从墨西哥FECL对于实施经营者集中的判断标准来看，其要求的申报时点相比于中国的签订正式交易协议后，提前到了签订正式交易协议之前。墨西哥的经营者集中申报门槛并不衡量控制权的变化，可能涵盖更多交易，且要求所有参与集中的经营者都有义务申报。因此，建议企业将墨西哥经营者集中申报义务的评估尽可能提前到交易早期，尽早规划经营者集中申报安排，以免面临"抢跑"的法律风险。
- 把握交易与申报节奏：
从墨西哥的经营者集中审查的过程来看，在获得批准前，审查机构可能经过一轮或多轮的补充信息问询和长达1.5-2.5个月的实质审查时间，且适用简易程序进行审查的可能性很低。因此，在进行交易安排时，应按照墨西哥的审查时间线进行规划。
值得注意的是，墨西哥存在较为独特的批准决定的有效期规定，建议企业应及时在获得批准后实施集中，并且在必要时申请延期，避免重复申报带来的工作和时效负担。
- 对于不确定是否应在墨西哥进行申报的交易可积极与审查机构进行事前沟通：
虽然FECL并未设立正式的申报事前商谈制度，但审查员仍可提供交易是否需要申报的非正式意见。对于不发生在墨西哥境内，但可能涉及墨西哥企业和资产的跨国交易，在是否触发墨西哥经营者集中申报义务不明朗的情况下，建议企业充分利用非正式沟通的机会，提前解决是否触发经营者集中申报义务的风险。
根据COFECE的申报指南进行了细化并调整了位置，请您再看看是否妥当。
The content of this article is intended to provide a general guide to the subject matter. Specialist advice should be sought about your specific circumstances.