导言
当地时间2024年12月12日，《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》（ Regulation on Prohibiting Products Made with Forced Labour on the Union Market，以下简称"《欧盟反强迫劳动条例》"或"此条例"）在欧盟官方公报上发布，宣告了此条例在经历两年多意见征集、讨论、修改后正式生效，将于2027年12月13日开始实施。
金诚同达在2022年此条例的草案发布时就进行了研究，并在过去两年中对此条例的立法进程、相关修订保持持续关注，曾基于此条例的草案发布了《欧盟供应链合规系列文章之一：<欧盟市场禁止强迫劳动产品条例草案>要点及简析》以及《欧盟供应链合规系列文章之二：与美<涉疆法案>对比看<欧盟市场禁止强迫劳动产品条例草案>的特点》。在本文中，金诚同达将基于此条例的最终文本，对此条例的要点进行重新梳理、归纳，并在此基础上，提出应对建议。
一、《欧盟反强迫劳动条例》的目的：禁止在欧盟市场上投放、提供或出口强迫劳动生产的产品
《欧盟反强迫劳动条例》的第一章为总则规定，规定了法案的目的、范围和主管机关，其中值得关注的有以下几点：
1. 什么是强迫劳动？
在《欧盟反强迫劳动条例》第2条定义中，除了"强迫劳动"的定义，还有"国家当局实施的强迫劳动"的定义。在"强迫劳动"的定义方面，此条例援引了国际劳工组织1930年《强迫劳动公约》（第29号）第2条的定义，即"强迫劳动"指的是 "以任何惩罚相威胁，强迫任何人从事非本人自愿的一切劳动或服务"。在 "国家当局实施的强迫劳动"的定义方面，此条例援引了国际劳工组织1957年《反对强迫劳动公约》（第105号）第1条的规定，即凡批准本公约的国际劳工组织成员承担制止和不利用任何方式的强迫或强制劳动：(甲)作为政治压迫或政治教育的工具或作为对持有或发表政见或意识形态上与现存政治、社会或经济制度相反的意见的惩罚；(乙)作为经济发展目的动员和使用劳工的方法；(丙)作为劳动纪律的工具；(丁)作为对参加罢工的惩罚；(戊)作为实行种族、社会、民族或宗教歧视的工具。
值得关注的是，由国家当局实施的强迫劳动在《欧盟反强迫劳动条例》的不同条款中被反复提及，例如，在强迫劳动风险数据库、指南、基于风险的方法、裁决等条款中，均特别提及了由国家当局实施的强迫劳动的处理。因此，我们有理由相信，由国家当局实施的强迫劳动是《欧盟反强迫劳动条例》的一个执法重点，这也体现了此条例浓重的政策化色彩。考虑到《欧盟反强迫劳动条例》要求在2026年6月建立列明存在强迫劳动风险的特定地理区域、特定产品数据库，即使 《欧盟反强迫劳动条例》不像美国《涉疆法案》一样直接将特定地区生产的产品视作强迫劳动生产的产品，部分敏感地区也存在被列入强迫劳动风险数据库的风险。
2. 《欧盟反强迫劳动条例》管辖的强迫劳动生产产品包括哪些？
依据《欧盟反强迫劳动条例》第2条规定，"强迫劳动生产的产品"指的是在产品的开采、收获、生产或制造的任何阶段，包括在与产品有关的工作或加工过程中的 产品供应链任何阶段， 全部或部分使用了强迫劳动的产品。
而且，《欧盟反强迫劳动条例》在第4条明确指出，线上 销售或通过其他远程销售方式销售的产品，如果是针对欧盟境内的最终用户 ，则应视为已在市场上提供。相比于此条例草案中远程销售的货物通过第2条"在市场上提供"的定义被纳入管辖范围，《欧盟反强迫劳动条例》通过单独的一条，更清楚、明确地将远程销售的货物纳入管辖范围，体现出了此条例对远程销售的货物进行管理的决心。
3. 谁是义务主体？
《欧盟反强迫劳动条例》引入了 "经济经营者"的概念，即欧盟市场上投放或提供产品或从欧盟出口产品的任何自然人或法人或个人合作组织。与上文所述的"在欧盟市场上投放或提供"的概念相结合， 《欧盟反强迫劳动条例》的义务主体不仅包括进口商，还可能包括分销商、零售商乃至线上销售的销售方。
4. 谁是主管机关？
依据《欧盟反强迫劳动条例》第4条，各欧盟成员国均应指定本国的一个或多个机关成为此条例的主管机关，以承担此条例下的义务。主管机关在此条例下的义务主要分为两部分：一是调查；二是对调查裁决的执行。我们将在本文第三部分对主管机关的职责进行具体介绍。
二、《欧盟反强迫劳动条例》的实施支持机制
与《欧盟反强迫劳动条例》草案相比，此条例最终文本的一大修订是专设了一章，用以规定有关此条例的实施支持机制。其中，值得特别关注的是有关强迫劳动风险数据库和指南的规定。
1. 强迫劳动风险数据库
依据《欧盟反强迫劳动条例》第8条规定，欧委会应在2026年6月前建立提供特定地理区域、产品类别或产品强迫劳动风险信息的数据库。数据库提供的信息将是基于证据的、可核查的、非穷尽的、指示性的、定期更新的。同时，数据库将优先识别广泛传播的和严重的强迫劳动风险。 数据库的信息来源包括国际组织，如世界劳工组织和联合国，或机构、研究或学术组织。需特别关注的是，在有关数据库的规定中，特别强调国家当局实施的强迫劳动相关信息也被包含在数据库中。
2. 指南
依据《欧盟反强迫劳动条例》第11条规定，指南应于2026年6月发布，并定时更新。指南中包括的信息较为全面，其中既有经济经营者可以直接参考的有关尽职调查的指引，也有关于主管机关、海关实施此条例的指引——这也可以让经济经营者对调查、执法过程有一定的了解和预判，有助于经济经营者更好地应对此条例下相关调查和执法。
三、确认强迫劳动产品：调查流程简介及要点简析
注：红色字体为《欧盟反强迫劳动条例》较此条例草案有更新之处
1. 主要主管机关（lead competent authority）
强迫劳动产品的调查由主要主管机关组织并推进。针对发生在欧盟境外的强迫劳动，欧委会为主要主管机关；针对发生在欧盟成员国境内的强迫劳动，该成员国主管机关为主要主管机关。
2. 调查方法：基于风险分析的方法（Risk-based approach）
基于风险的分析方法在此条例草案中也有多处提及，但散见于前言、初步调查、正式调查等草案不同的部分。在此条例的最终版本中，基于风险的方法被单列于第14条，并规定了更加明确的适用方法。
（1）用基于风险的方法确定优先调查的涉嫌使用了强迫劳动的产品
在评估违反此条例的可能性时，基于风险的方法将被适用于确定优先调查的涉嫌使用了强迫劳动的商品，相关筛选标准包括：
- 涉嫌强迫劳动的规模和严重程度，包括由国家当局实施的强迫劳动是否可能构成问题；
- 在欧盟市场投放或提供的产品数量；
- 最终产品中涉嫌使用强迫劳动部分所占比例。
（2）用基于风险的方法选择被调查的经济经营者或供应商
在初步调查阶段，主要主管机关应尽可能地关注 离可能发生强迫劳动的那一环供应链最近的，且最有能力预防、缓解、阻止强迫劳动的经济经营者或产品供应商。
此外，在正式调查调查中，此条例依然要求主要主管机关在要求被调查者提供信息时，优先考虑 离可能发生强迫劳动的那一环供应链最近的 经济经营者，并考虑 被调查的经济经营者的规模和经济来源，被调查产品的数量，供应链复杂程度以及涉嫌强迫劳动的规模。
3. 初步调查（Preliminary phase of investigations）及正式调查（Investigations）
（1）基本流程
在正式调查启动之前，主要主管机关将先启动初步调查。初步调查的目的，是 识别是否存在违反此条例的实质性担忧。为了得出相关结论，主要主管机关将收集有关 被调查的经济经营者或供应商所采取的为了识别、预防、缓解、终止、补偿其自身经营或供应链上强迫劳动风险的信息，并基于信息评估是否存在强迫劳动产品投入欧盟市场的实质性风险。
如果主要主管机关在初步调查中认为，存在强迫劳动产品投入欧盟市场的实质性风险，就应启动对产品和经营者的正式调查。主要主管机关应于决定启动正式调查之后3个工作日内向被调查的经营者通报，并告知经营者需要提交的信息及提交日期。在调查中主管部门可以进行所有必要的检查，在被调查的经济经营者同意且政府经通知但无异议的情况下，还可以进行在第三国的现场核查。
（2）关于尽职调查
依据《欧盟反强迫劳动条例》规定， "与强迫劳动有关的尽职调查"是指经济经营者努力执行强制性要求、自愿性指引、建议或做法，以识别、预防、减轻或终止在欧盟市场上投放或提供或出口的产品中使用强迫劳动的情况。近年来，欧盟在多个新出台的法案中对经济经营者的尽职调查义务做出了详细规定，突出了尽职调查的作用，如《企业可持续发展尽职调查指令》、《欧盟冲突矿产条例》、《欧盟零毁林法案》等。
但需要注意的是，仅仅采取尽职调查措施并不能成为此条例下的"避风港"。虽然主要主管机关被要求在初步调查中收集有关被调查的经济经营者进行尽职调查的信息，但是 判断是否要进行正式调查的标准却是"是否存在违反此条例的实质性担忧"，即 只有通过有效进行尽职调查达到了消除违反此条例的实质性担忧的效果，才能免于被进行正式调查。这对尽职调查提出了很高的要求。
4. 裁决（Decisions）
（1）基本流程
如果主要主管机关裁决未违反《欧盟反强迫劳动条例》，应结束调查并通知经营者；如果违反了，应裁定：
- 禁止在欧盟市场投放、 提供或从欧盟出口相关产品；
- 责令经济经营者从欧盟市场 下架相关产品；如是线上销售的产品，应从相关线上销售渠道下架；
- 责令经济经营者处置相应产品或产品中强迫劳动生产的部分。
主要主管机关应将相关裁定通知所有相关经济经营者，并通知所有主管机关。
值得注意的是，《欧盟反强迫劳动条例》特别指出，为了 避免对欧盟战略性或关键供应链的破坏，即使发现了违反此条例的情况，也可以 避免直接要求经济经营者处置相关产品，而是可以暂扣该产品，如果经济经营者在一定时间内可以消除供应链上的强迫劳动而不改变该产品，主要主管机关应对其裁定进行复议；但如果经济经营者在一定时间内未能消除供应链上的强迫劳动而不改变该产品，主要主管机关应要求其处置该产品。
（2）关于可获得信息的适用
《欧盟反强迫劳动条例》规定，主管机关应基于初步调查及正式调查中收集的信息做出裁决，但是在不能在这两阶段收集信息时，适用其他可获得的信息裁定违反。这一做法与反倾销、反补贴调查中的"可获得信息"类似，通常会导致对被调查的实体不利的后果。
5. 复议（Reviews of decisions）和起诉（Judicial Proceedings）
（1）基本流程
受裁决影响的经营者随时都可以提起复议。复议申请中应包括调查中调查机关未注意的新信息。主管机关应在收到申请后30个工作日内做出裁决。如果经济经营者说明其已经遵守了裁决，在其自身或供应链中消除了强迫劳动，主要主管机关应撤销此前的裁定。
此外，利害关系方可以就相关裁决提起诉讼。主要主管部门的裁决不影响成员国的国家法院或法庭对相同的经济经营者或产品作出的任何具有司法性质的裁定。
（2）关于时间节点的调整
在此次发布的《欧盟反强迫劳动条例》最终版本中，对初步调查、正式调查、裁决、复议起诉等环节的时间限制进行了调整。针对被调查者而言，回复主管机关初步调查问题的时间限制从15个工作日延期到30个工作日，回复主管机关正式调查的时间限制从15个工作日延期到30至60个工作日，提出复议的时间期限被取消了；对调查机关来说，虽然没有完全修改对正式调查裁决无期限要求的规定，但是要求调查机关应努力在9个月内完成调查，并将做出复议决定的期限由5个（易腐货物）/15个（普通货物）工作日改为30个工作日。
整体上，《欧盟反强迫劳动条例》最终版本较草案放宽了对被调查者回复的时间要求，给予了被调查者更长的时间回复信息收集要求，更有利于保护被调查者的权利。但是需要注意的是，如果需要被调查者提供的信息量太大， 尽管时间要求有所放宽，被调查者依然会在调查中面临较大的信息收集压力。与此同时，此条例最终版本体现出了限制主要主管机关的自由裁量权的倾向，立法机关试图避免调查程序进入悬而不决的困境；但即便如此，此条例也没有给主管机关做出裁决的时间做出强制性的规定， 相关修改对主要主管机关的约束是有限的。
6. 执行
如上所述，《欧盟反强迫劳动条例》禁止的是强迫劳动产品"在欧盟市场上投放、提供，或从欧盟市场出口"，相关执行措施可以分为：
- 由主管机关执行的产品下架及处置；
- 由海关执行的边境控制措施；
- 由各成员国立法规定的罚金。
（1）主管机关执行的措施：禁止在欧盟市场提供或投放，产品下架（Withdraw）、处置（Disposal）
一旦被裁定违反《欧盟反强迫劳动条例》，相关经济经营者应将已在欧盟市场投放或提供的相关产品下架并处置，且不再在欧盟市场提供或投放相关产品，相关费用由经济经营者承担。但是，如果经济经营者没有在裁定规定的时间内完成上述执行措施，则主管机关将完成执行。针对线上销售产品，将采取限制访问相关产品及包含相关产品的清单的方式予以下架。
（2）海关执行的措施：暂停清关（Suspension）、放行/拒绝放行、处置相关产品
欧盟海关负责依据此条例相关裁决执行相关边境控制措施，具体包括暂停清关、放行/拒绝放行货物及处置相关产品。如果海关认为进入或离开欧盟市场的产品可能是被裁定为违反此条例的产品，则海关应暂停清关相关产品，并将相关产品信息报告给本国主管机关，由主管机关判断相关产品是否被裁定为违反此条例。
主管机关完成判断后应将判断结果通知海关。海关依据主管机关的通知放行或拒绝放行相关产品。但如果主管机关在暂停清关4个工作日（如果是易腐物品则2个工作日）内没有要求海关继续暂停清关相关产品，则海关可以放行相关产品。
如果主管机关认为被暂停清关的产品被裁定为违反此条例并要求海关拒绝放行相关产品，海关应依据成员国国内法处置相关产品。如果主管机关要求，海关也可以扣押相关产品，并由主管机关处置。
（3）处罚（Penalties）
《欧盟反强迫劳动条例》规定，针对不遵守此条例相关裁决的经济经营者，各成员国应该制定处罚规则。与此条例草案相同的是，此条例仅仅要求处罚应是 "有效的、相称的、具有劝阻性的"。这可能带来各成员国处罚力度不统一的问题。
四、应对建议
1. 中国对欧供应链上企业将受到此法案域外效力的影响
虽然《欧盟反强迫劳动条例》的义务主体为"经济经营者"，即在欧盟市场上投放或提供产品或从欧盟出口产品的任何自然人或法人或个人合作组织，但是此条例的实施可能对中国对欧供应链上的企业产生影响。一方面，由于远程销售被定义为在欧盟市场上投放或提供且被纳入了此条例的管辖范围，如有中国主体通过线上销售的方式，将产品销售至欧盟，则相关中国主体则会成为"经济经营者"，从而成为此条例最直接的义务人。另一方面，由于此条例所禁止的是"（在）产品 供应链任何阶段，全部或部分使用了强迫劳动的产品"，同时要求经济经营者承担尽职调查义务，以排除违反此条例的风险——这势必导致经济经营者的义务沿供应链向上游传导。如果严格依据此条例规定，直接供应商和间接供应商均面临经济经营者或下游供应商的尽职调查，排除强迫劳动风险的才会被纳入对欧产品的供应链，无法排除强迫劳动风险的供应商可能会被排除在对欧盟供应链之外。
因此，即使位于中国境内，对欧盟出口产品 供应链上的企业也可能受到此条例的影响。可能受到此条例影响的企业应充分利用此条例颁布到生效期间为期3年的窗口期，未雨绸缪，为应对此条例的实施做好准备。
2. 关注相关信息，评估此条例下的风险
虽然强迫劳动风险数据库尚未建立，但是此条例已经披露了数据库的信息来源，包括国际组织，如 世界劳工组织和联合国，或机构、研究或学术组织。因此，企业可以对这些组织、机构发布的有关强迫劳动的信息保持关注，并评估相关强迫劳动风险信息与自身及自身供应链的相关性，在必要时采取预防行动，以避免更大的损失。
3. 供应链尽职调查
虽然此条例相关尽职调查指南尚未出台，但是，对欧盟出口产品供应链上企业可以先对自身的供应链进行初步尽职调查，绘制供应商图谱，以识别自身所有直接供应商及间接供应商。在此基础上，结合强迫劳动风险信息，对供应商进行初步风险评估，必要时采取相应的预防性措施。
待此条例下指南发布后，对欧盟出口产品供应链上企业可以依据指南的相关要求以及其他欧盟尽职调查相关法规的要求，进行完善的尽职调查。
4. 建立、完善合规体系
企业可以将此条例中禁止强迫劳动、尽职调查的要求与内部管理规定、业务流程相结合，将相关要求融入日常管理，通过日常业务中严格执行有关禁止强迫劳动、尽职调查的规定实现识别、预防、缓解、终止自身经营或供应链上强迫劳动风险。
金诚同达连续多年被钱伯斯评选为中国国际贸易法第一等级律所，在供应链合规及其他贸易合规领域对相关立法进行了持续的追踪研究，并在实践中积累了丰富的经验，已协助不同领域的多个客户构建供应链合规管理体系并成功应对涉及强迫劳动风险的海关措施。如果您有相关法律事务需要进一步探讨，我们随时愿意为您提供帮助，期待与您建立长期的合作关系。
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