《中华人民共和国能源法》（以下称"《能源法》"）于2024年11月8日经十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过，并将自2025年1月1日起正式施行。本次《能源法》的正式出台引起广泛关注，标志着我国能源法治体系正在逐步建立健全，中国能源发展走向新阶段。
一、回溯能源法的诞生历史
（一）千呼万唤始出来
能源是国家经济发展的命脉，能源安全是总体国家安全观的重要组成部分。20世纪80年代前后，受国内改革开放、世界石油危机等内外多种因素共同推动，全国人大和能源委员会曾提出草拟能源法的立法构想。20世纪90年代，我国经济社会快速发展，能源需求加速攀升，电力生产任务艰巨，能源发展与环境保护之间的矛盾逐渐凸显；在此期间，我国先后颁布各能源领域的单行法，如《中华人民共和国电力法（2018修正）》《中华人民共和国煤炭法（2016修正）》《中华人民共和国节约能源法（2018修正）》《中华人民共和国可再生能源法（2009年）》，但始终未能形成一部统领能源领域的根本大法。
散落于各领域的能源单行法之间彼此缺乏统一协调，导致能源领域的一些重要问题在较长时间内缺少高位阶法律的明确指引和规范。而一部能源领域纲领性"母法"的诞生，则有助于为我国能源领域的发展提供清晰的路线图，以解决能源发展在方向性、战略性和整体性上的问题。
步入21世纪，我国能源领域的生产和消费均处在世界前列，同时，能源储备不充分、对于进口依赖程度高、能源结构调整不到位、能源市场体系尚不成熟等等问题始终悬而未决。因此，出台一部统领发展全局的"能源宪章"对于我国能源领域显得尤为迫切。
（二）十八年磨一剑
与各国对于能源领域的立法进程（如英国《能源法2008》、美国《能源政策法2005》）相比，我国的能源根本法正式出台显得姗姗来迟。事实上，我国很早就开始着手能源法的制定研究工作。从起草组正式成立到法律正式通过，历时近20年，立法过程回溯如下：
- 能源法的初始起草阶段（2006-2008）
2005年，美国正式出台《能源政策法2005》，提出将提高能源效率、发展可再生能源、确保能源安全、加强能源市场监管等多项目标有机结合起来，形成相互协调、相互促进的政策体系。该法案的出台促使我国意识到需要一部统领性的能源基本法来统筹协调各单行能源法。
2006年，我国成立了能源法起草小组，并于2007年发布《能源法（征求意见稿）》，2008年第一版《能源法（草案）》首次提请国务院审议；但随后因为种种原因，能源法的起草又陷于停滞状态。
- 能源法制定工作的重启阶段（2015-2023）
习近平总书记高度重视能源安全，于2014年6月首次提出了"四个革命、一个合作"能源安全新战略作为我国新时代能源高质量发展的根本遵循，具体即推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命，以及全方位加强国际合作。
2015年，能源法被列为国务院立法工作计划二类立法项目。2018年，在原国务院法制办、司法部的指导下，国家发展改革委、国家能源局组织专家组和工作专班对《中华人民共和国能源法（送审稿）》作出进一步修改完善。2020年，国家能源局就《能源法（征求意见稿）》公开征集意见。2021年，能源法被列入2022年度立法工作计划。
- 能源法的审议阶段（2024.4-2024.11）
承载了将近二十年的心血，经历了数次易稿，被誉为能源领域"小宪法"的《能源法》，于2024年厚积薄发，终于正式进入全国人大常委会审议程序。
《能源法》于2024年4月首次提交审议，于2024年9月完成二审，于2024年11月完成三审并获得正式通过。
《能源法》的出台离不开将近二十年前仆后继的代际努力，而仅仅在半年内迅速审议通过的立法提速亦离不开高层决策者对于能源领域的重视。
我们发现，有别于一般法律在审议过程中，往往会逐渐删减条文，《能源法》从一审稿到此后的逐次审议都在增加条文内容：从一审稿的九章69条，到二审稿的九章77条，再到最终定稿的九章80条。从这一趋势也同样可以看出《能源法》承载了能源领域各相关方的诸多殷切期待。
二、能源法的性质
（一）统领性
《能源法》的基础性定位使其在能源领域的法规中发挥统领性功能。
所谓"统领"，其内涵在于统一与引领。本次《能源法》着重从宏观层面就能源领域基础性重大问题作出规定，既发挥对单行能源法律法规的统领作用——把推动能源高质量发展、保障国家能源安全作为立法主基调；同时也在一定程度上赋予能源各管理部门以管理权，如《能源法》第64条第一款 1，明确了县级以上能源主管部门在履行监督检查职责时所拥有的进入权、询问权、查阅与复制权等。
（二）原则性和宣示性
《能源法》是一部具有原则性和宣示性的法律。
由于《能源法》重点旨在回应基础性问题，相较美国《能源政策法2005》，我国《能源法》的内容多为原则性规定，缺乏具体可执行的制度，因此整体可诉性相对不强。以提高能源效率的目标为例，美国《能源政策法2005》直接在法案中规定了政府的鼓励性举措，如在未来10年内给予全美能源企业146亿美元的减税额度，用于鼓励石油、天然气、煤炭和电力等能源企业采取节能措施；推出13亿美元的个人节能优惠方案等。而我国《能源法》中提出的诸多制度如何在实际应用中发挥真正的功效，仍高度依赖后续的配套制度来进一步细化和落实。
因此，我国《能源法》的出台虽对于能源领域的发展具有划时代的重大意义，但因其框架性与原则性较强的特点，未来如何能在能源生产、分配、消费等各环节发挥有效的规范与引导作用，有待持续观察。
（三）安全性
面对能源转型的大趋势，我国关注到自身能源资源禀赋以及地缘政治的不稳定对于能源供应安全的影响。因此，立足于保障能源安全的基本立法定位，《能源法》强调以安全为本位，并注重外部合作，以确保国家能源供应的持续稳定可靠。
立足我国实际情况，《能源法》并不急于淘汰一次能源，从立法层面证明肯定了煤炭资源对于我国能源储备的重要意义，统筹当前和长远，处理好能源安全与转型的关系。另一方面，坚持先立后破，提出优化煤炭开发布局和产业结构，鼓励发展煤矿矿区循环经济，优化煤炭消费结构，将能源领域经实践检验成熟的政策措施和经验做法转化为法律制度，同时适应能源发展新趋势，增强前瞻性和引领性。
三、能源法修订的亮点内容
（一）明确能源定义与范围
在现代复杂的能源环境中，能源的形式日益多样化，从传统的煤炭、石油、天然气等化石能源，到新兴的太阳能、风能、水能、生物能、氢能、地热能、海洋能等可再生能源，再到核能等特殊能源形式，其概念和涵盖范围需要准确界定。之所以将《能源法》称为"能源宪章"就在于其能够明确能源的定义与范围。《能源法》第2条 2将煤炭、石油、天然气、核能、水能、风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能以及电力、热力、氢能等都纳入到能源的概念之中。
这是我国首次通过法律条文的形式，界定何为"能源"。这不仅有助于消除因对于概念理解不同而产生的理论模糊，使多元能源品种、多重转型目标整合在同一框架下的规范目的成为可能，有利于在未来进一步规范各能源品种的定位和发展次序；而且通过界定能源领域的范畴，也使得未来对于能源的开发、利用、管理、交易等一系列活动都有了清晰的依据，无论是能源企业规划生产、投资决策，还是政府部门制定能源政策、实施监管，都能基于统一、明确的能源定义和范围开展工作，从而保障能源行业有条不紊地发展，促进国家能源战略的有效实施，为各类能源的管理和发展提供统一的法律依据。
（二）建立多元、开放、有序的能源市场
针对我国"富煤、贫油、少气"的资源禀赋，建立主体多元、统一开放、竞争有序、监管有效的能源市场体系是《能源法》提出的重要目标之一。未来的能源供应体系将围绕政府主导、社会共建、多元互补的原则来建立，通过促进能源领域的市场化改革，提高能源资源的配置效率，为能源市场的健康发展提供法律保障，以确保能源供应的持续稳定与安全。
（三）从"能耗双控"到"碳排放双控"
能源的可持续发展是经济社会可持续发展的基础，尽管无法否认传统能源在一段时间内不可替代的重要意义，从党的十八大提出"推进能源生产和消费革命"，到确立能源安全新战略，再到确立"双碳"目标，我国能源发展战略和国家能源治理的目标与方向日渐清晰。《能源法》第22条第一款 3亦提出要坚持能源结构的调整，支持优先开发利用可再生能源，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源。
为有效落实转型，《能源法》的一大亮点是在第5条第二款 4明确提出要建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制，此次强调从"能耗双控"到"碳排放双控"的转型，将"碳排放双控"从政策文件提升到了国家法律层面，为实现能源的高质量发展、碳达峰碳中和目标提供了有力的法律支撑。
（四）明确将氢能纳入能源管理体系
根据国家能源局科技司发布的《中国氢能发展报告（2023）》，世界氢能产业发展战略不断更新，氢能产量保持增长态势，氢能国际贸易加快部署，国际氢能价格持续下降，多元场景试点加速落地，关键核心装备迭代加快。
在此趋势下，我国各地于2021年开始陆续出台氢能指导政策（如《北京市关于支持氢能产业发展的若干政策措施》）《上海市氢能产业发展中长期规划（2022-2035年）》。2021年，中国十四五规划把氢能列为前瞻谋划的六大未来产业之一 5；2024年，国家发改委把氢能源全产业链纳入了产业结构调整指导目录 6，引导社会资本投资。
氢能作为一种具有重要发展前景的二次能源，过去未被正式纳入能源管理体系。此次《能源法》将氢能纳入能源范畴，使其从仅作为危险化学品受相关条例约束，明确了其能源属性，有利于促进氢能产业未来的高质量发展。
四、能源法对于能源热点问题作出的回应
（一）如何开展能源领域的国际合作
《能源法》明确其调整范围包括涉外能源国际合作关系，即能源进出口、海外开发合作等方面的涉外社会关系。将涉外能源关系纳入法律调整范畴的同时，在第10条 7明确坚持平等互利、合作共赢的方针，为我国与其他国家和地区在能源领域开展广泛合作提供了法律上的定心丸，为处理相关争议提供了明确的法律依据，在第46条 8提出国家积极促进能源领域国际投资和贸易合作，有助于推动能源企业"走出去"，参与海外能源开发与投资，增强我国在国际能源市场的话语权和影响力。
同时，《能源法》专门提出了推动能源技术的国际交流。能源技术的创新和发展是全球共同面临的课题。《能源法》鼓励能源领域的国际技术交流与合作，促进我国能源技术的进步和升级。我国可以引进国外先进的能源技术和管理经验，同时也可以将我国的能源技术推向国际市场，实现互利共赢。
（二）如何应对境外对于我国能源领域出口的制裁行为
近年来，中国能源领域的快速发展引起了部分国家的关注与不安，从而导致了一系列针对中国的制裁措施。
2019年，美国以所谓的"违反美国对伊朗石油行业的禁令"为由，制裁了中国国有能源企业。乌克兰也曾在2023年对中石油等中国三大能源企业进行制裁。2024年，欧盟、美国相继对中国新能源汽车产业发起制裁，对中国出口的电动车、锂电池等产品加征高额关税、反补贴税。前述制裁行为背后的制裁理由大多只是为维护自身国家在该领域的竞争优势，并基于双方在能源市场复杂博弈后形成的结果，但构成对中国能源企业合法商业活动的不正当干涉，同时损害了全球消费者的利益。近五年的重点制裁行为总结如下表：
对此，《能源法》第78条给出了针对性的回应，明确任何国家或者地区在可再生能源产业或者其他能源领域对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，我国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施。该条文为中国在能源领域应对国际制裁行为提供了法律依据和保障，当中国能源企业因不合理的国际制裁遭受损失时，可以依法维护自身的合法权益，同时也为政府采取相应的反制措施或应对策略提供了明确的法律支持。
（三）如何建立高效运行的碳排放交易市场
《能源法》第5条从宏观原则上确立了国家层面对于碳排放总量和强度的双控制度体系构建，并在第35条具体提出能源企业应当按照国家有关规定配备、使用碳排放计量器具。因此，从宏观经济角度看，以优化资源配置的思路由地方行政主管部门从事额度分配有利于资源向低碳、高效的行业和企业流动；例如，将更多的碳排放额度分配给新能源汽车制造企业，而减少对传统燃油汽车企业的分配，可以促进汽车产业的低碳转型。在确保市场活力并发挥有效监管的能源交易市场日益成熟的过程中，将有助于防止高碳能源的无序扩张，保障低碳能源市场的公平竞争环境，促进低碳能源的市场份额扩大，推动碳减排进程。
（四）传统能源行业如何定位和发展
如上述，《能源法》首先明确了煤炭在能源供应体系中的基础保障和系统调节作用，在第29条第一款 9要求加大石油、天然气资源勘探开发力度，增加国内供应保障能力，充分肯定了传统能源在多元能源供应市场中的基础性地位。
但同时也提出对于优化煤炭开发布局和产业结构，促进煤炭清洁高效利用的要求。这意味着煤炭企业需要加大技术创新投入，提高煤炭的利用效率，减少环境污染，以适应新的法律要求和市场需求。
为此，相关传统能源企业一方面可以在政策的支持下加大勘探开发投入，提高资源的自给率；另一方面，也需要面对日益严格的环境保护和安全生产要求，如火电企业需要不断提高发电技术水平，降低污染物排放，同时加强与可再生能源的协同发展，以提高电力系统的稳定性和可靠性，从而适应能源转型的必然趋势。
（五）可再生能源行业如何抓住"绿证"的发展机遇
《能源法》明确支持优先开发利用可再生能源，提高非化石能源消费比重，并对风能、太阳能、生物质能、海洋能、氢能等可再生能源的开发利用提出了明确要求。
此外，值得关注的是《能源法》第34条第二款 10提出实施可再生能源绿色电力证书制度，该制度的实施将有以下几个方面的作用：
首先，该制度意味着鼓励能源用户优先使用可再生能源等清洁低碳能源，如明确公共机构应当优先采购、使用可再生能源等清洁低碳能源以及节约能源的产品和服务，有利于直接推动可再生能源消费。
《能源法》第23条11提出了对于可再生能源的消纳要求，绿色电力证书可能在未来作为消纳指标是否落实的配套监管制度。基于绿色电力证书的有效量化和追踪属性，其可以成为可再生能源电量环境属性的唯一证明和认定可再生能源电力生产、消费的凭证，使得电力企业消纳责任的落实更具可操作性，从而推动各方更好地履行消纳义务，保障可再生能源的有效利用，也能够通过一体化的集中监管避免纠纷。
最后，随着可再生能源装机规模的不断扩大，绿色电力证书制度有助于进一步完善能源市场体系，一方面，绿色电力证书的核发和交易为可再生能源发电企业创造了额外的经济收益渠道，如发电企业通过出售绿色电力证书，能够使其在一定程度上弥补可再生能源项目的建设和运营成本，提高项目的盈利能力和投资吸引力，从而激励更多的社会资本投入到可再生能源产业，促进可再生能源技术的研发、应用和产业规模的扩大；另一方面，相关制度有助于促进可再生能源发电企业与电力用户之间的直接交易，形成市场化的可再生能源电力定价机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高能源市场的整体效率和灵活性。
五、展望
《能源法》的公布和实施将有力确保能源领域各项法律制度彼此衔接、协同联动促进能源市场的高效构建与能源事业的蓬勃发展，为能源领域的规范化、科学化运作筑牢坚实根基，开启能源法治建设的崭新篇章。
《能源法》作为上位法，明确了煤电、煤炭等传统化石能源以及风电、光伏发电等可再生能源等行业在我国能源版图中的基本定位和未来发展脉络，有利于坚定市场经营主体的信心，并激发投资者对于能源领域的投资热情，激活能源领域的投资市场。同时，《能源法》第6条 12、第40条13将保护投资人权益、鼓励并引导多元化投资以法律条文的形式加以明确，使近年行之有效的制度、办法、规则法律化，对能源市场的投资信心无疑是一种提振。
《能源法》由于其原则性、宣示性的特点，对于现实能直接产生效力的具体规定较少，其真正的影响力和价值还有赖于未来相关配套法规的出台和落实，让我们拭目以待。
注释：
1 《能源法》第64条第一款 县级以上人民政府能源主管部门和其他有关部门按照职责分工依法履行监督检查职责，可以采取下列措施：
（一）进入能源企业、调度机构、能源市场交易机构、能源用户等单位实施现场检查；
（二）询问与检查事项有关的人员，要求其对有关事项作出说明；
（三）查阅、复制与检查事项有关的文件、资料、电子数据；
（四）法律、法规规定的其他措施。
2 《能源法》第2条 本法所称能源，是指直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源，包括煤炭、石油、天然气、核能、水能、风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能以及电力、热力、氢能等。
3 《能源法》第22条第一款 国家支持优先开发利用可再生能源，合理开发和清洁高效利用化石能源，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消费比重。
4 《能源法》第5条第二款 国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系。
5 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》："在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，组织实施未来产业孵化与加速计划、谋划布局一批未来产业。"
6 《产业结构调整指导目录（2024年本）》：氢能技术与应用：可再生能源制氢、运氢及高密度储氢技术开发应用及设备制造，加氢站及车用清洁替代燃料加注站，移动新能源技术开发及应用，新一代氢燃料电池技术研发与应用，可再生能源制氢，液态、固态和气态储氢，管道拖车运氢，管道输氢，加氢站，氢电耦合等氢能技术推广应用
7《能源法》第10条 国家坚持平等互利、合作共赢的方针，积极促进能源国际合作。
8 《能源法》第46条 国家积极促进能源领域国际投资和贸易合作，有效防范和应对国际能源市场风险。
9 《能源法》第29条第一款 国家采取多种措施，加大石油、天然气资源勘探开发力度，增强石油、天然气国内供应保障能力。
10 《能源法》第34条 国家通过实施可再生能源绿色电力证书等制度建立绿色能源消费促进机制，鼓励能源用户优先使用可再生能源等清洁低碳能源。
11 《能源法》第23条 国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定并组织实施可再生能源在能源消费中的最低比重目标。
国家完善可再生能源电力消纳保障机制。供电企业、售电企业、相关电力用户和使用自备电厂供电的企业等应当按照国家有关规定，承担消纳可再生能源发电量的责任。
国务院能源主管部门会同国务院有关部门对可再生能源在能源消费中的最低比重目标以及可再生能源电力消纳责任的实施情况进行监测、考核。
12 《能源法》第6条 国家加快建立主体多元、统一开放、竞争有序、监管有效的能源市场体系，依法规范能源市场秩序，平等保护能源市场各类主体的合法权益。
13 《能源法》第40条 国家鼓励、引导各类经营主体依法投资能源开发利用、能源基础设施建设等，促进能源市场发展。
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