海事管理机构做出的水上交通事故认定行为，有可能对行政相对人的利益产生实际影响，因此其是否具有可诉性值得关注。这一问题取决于对水上交通事故认定行为的性质。从水上交通事故认定行为的流程以及水上交通事故认定书的内容来考察，水上交通事故认定行为应当属于过程性行政行为，但过程性行为中对当事人产生实际影响的行为不应被排除出行政诉讼受案范围之外，因此，水上交通事故认定行为应具有可诉性。
关键词：水上交通事故认定行为；过程性行政行为；可诉性
一、引言：问题的提出
在发生船舶碰撞时，海事行政机关出具的水上交通事故认定书往往成为确定各方所承担责任的依据。各地海事法院在审理相关案件时，也大多根据水上交通事故责任认定书来判定各方所承担的赔偿金额。 1显而易见，水上交通事故责任认定行为对于案涉纠纷中的各方当事人民事责任、刑事责任或行政责任的承担都起着相当重要的作用。但若有当事人对该责任认定书提出审查的诉讼请求，则通常会因为证据不足而被驳回。 2因此，在法治国语境下必然会引发以下问题：如果当事人认为水上交通事故认定行为对其权益造成了影响，应当采取何种方式救济自己的合法权益？水上交通事故认定行为是否可诉？
对水上交通事故认定行为是否具有可诉性，我国现行《行政诉讼法》并没有将其列举在行政诉讼的受案范围内，也未规定其属于不予受理的范围 3，《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》也没有对其可诉性进行规定。2017年，时任最高人民法院民四庭副庭长王淑梅（现任庭长）《在全国海事审判实务座谈会上的总结讲话》中讲到“《行政诉讼法》第二条规定了行政诉权的范围，即行政诉讼针对的是侵犯了当事人合法权益的行政行为。事故责任认定书是行政机关通过调查对当事人责任进行划分的书证，是证据的一种，并不能直接影响当事人的权利义务。如果该认定书确系错误，当事人可以向上一级机关申请重新认定，也可通过提供足以推翻认定书的证据并由法院在诉讼过程中另行认定。” 4由此可见，王淑梅法官认为水上交通事故认定书作为证据来讲，并不具有可诉性。
但2019年，最高法民四庭关于对《交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函》的复函则持完全相反的意见，该复函中，肯定了水上交通事故认定书的可诉性，认为交通事故责任认定书会影响相对人的权利义务，且其作为民事证据并不能影响其行政法上的可诉性。 5但2022年初发布的《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》中，最高人民法院又否定了海事交通事故认定书的可诉性，认为其只能作为证据在诉讼中出现，海事交通事故责任认定行为不属于行政行为。 6不难看出，水上交通事故认定书是否具有可诉性，在最高法院内部的意见也不统一，这一问题在理论与实务界也饱受争议。
对这一问题进行分析，则首先要从水上交通事故认定书的本质出发，梳理其形成过程，并厘清其行为性质，才能分辨出其是否具有可诉性。
二、行政流程梳理：水上交通事故认定书的形成过程
水上交通事故责任认定是海事管理机构在查明水上交通事故事实后，根据当事人的行为与水上交通事故之间的因果关系，以及其行为在水上事故之间的作用而作出的法律性结论。 7对于水上交通事故责任认定的具体流程，全国性的行政法规有我国1990年颁布的《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》，地方性法规有杭州市颁布的《杭州市水上交通事故处理条例》以及四川省颁布的《四川省水上交通事故处理条例》，地方性政府规章则有浙江省2018年修订的《浙江省水上交通事故处理办法》以及甘肃省2004年修订的《甘肃省水上交通事故处理办法》 8。笔者通过阅读上述法规及规章，整理出水上交通事故责任认定流程如下：
在发生水上交通事故时，主要分为三个阶段，接受立案阶段、调查取证阶段以及处理程序阶段。
在水上交通事故发生后，当事人需要向事故发生地的海事管理机构提交交通事故报告书，有管辖权的海事管理机构在收到交通事故报告书后，应当立即成立调查组，组织调查，收集证据 9；
在调查处理阶段，海事管理机构可以在调查交通事故时，行使各项法律规定的权力收集证据，并对事故的原因进行分析，在完成事故的调查取证后，对现场进行清理，协助医疗和殡葬服务单位对伤亡事宜进行妥善处理 10，若有肇事逃逸的船舶，则对其进行追缉 11；在交通事故调查、取证结束后30日内，海事管理机构需要作出《水上交通事故责任认定书》，并按照法定程序送达事故当事人 12。至此，水上交通事故责任认定书做出，在认定书中，海事管理机构对各方当事人责任进行了详细的划分，并且各规章中都规定，对于水上交通责任认定不服的救济方式都是向上一级海事管理机构申请重新认定 13。
水上交通事故责任认定书一旦生效后，海事管理机构的行政处罚以及后续的民事赔偿纠纷多以此为据 14，因此，水上交通事故责任认定书会对当事人的权利义务产生实际影响，水上交通事故处理办法中明确了水上交通事故责任认定书中应当明确各方当事人的责任，之后的行政处罚、民事纠纷甚至刑事审判中都以此为据，由此看来，水上交通事故责任认定行为应当具有可诉性。
三、判例整理：司法实践中的困惑
笔者以“水上交通事故认定”为全文关键词、以“行政”为案由在威科先行法律信息库裁判文书库中进行检索，共得到32篇裁判文书，粗略阅读后，整理出与可诉性相关的裁判文书共21篇，其中认为水上交通事故责任认定行为不可诉的有17篇，支持可诉性的裁判文书只有4篇，可以看出，司法实践中还是普遍采取不可诉的观点。
支持水上交通事故责任认定行为可诉性的：
4篇裁判文书15分别为两起案件的两审判决书，其中河南省的案件中，法院肯定了水上交通事故责任认定行为可诉性，认为海事管理机构依据行政职权作出水上交通事故责任认定书，认定了事实，划分了事故责任，对当事人的权利义务产生了直接影响，属于具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。但该案中海事管理机构做出的责任认定并无不当，因此驳回了当事人的诉讼请求；
湖南省的案件中，一审法院认为海事责任认定一经作出，在行政法、民法以及刑法中都会直接影响当事人的权利义务和法律地位，二审法院认为海事管理机构做出的调查报告对事故的责任进行了认定，同时提出了对事故责任者的处罚意见，并已作为法院判决的依据，对当事人的合法权益产生了影响，该行为属于行政诉讼的受案范围。
对水上交通事故责任认定行为可诉性持否定态度的17篇裁判文书中，大多数都是裁定驳回起诉（上诉），有极少部分裁定不予立案 16。
对于认为水上交通事故责任认定行为的不可诉的理由，
有14篇裁判文书中，都认为水上交通事故责任认定书只是海事管理机构在处理水上交通事故工作中的一个环节，其作用仅为事故当事人在进行船舶碰撞损害赔偿诉讼案件中，作为人民法院审理民事赔偿纠纷案件的诉讼证据，而非独立、完整的具体行政行为，并不直接确定当事人之间的权利义务 17，因此不具有可诉性；
另有一篇裁判文书认为，水上交通事故责任认定行为是一种过程性行政行为，对程序性行为、过程性行为单独提起行政诉讼，显然已不再具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和实效性。因此，行政主体程序性行为、过程性行为，通常不能单独提起诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益，因此，水上交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围 18；
此外，还有两篇裁定书参考了关于道路交通事故责任认定书的相关规定 19，认为道路交通事故责任认定与水上交通事故责任认定的法律属性在本质上是相同的，应当参照道路交通事故责任认定中关于交通事故责任认定行为的认定意见，将水上交通事故责任认定为同样不可诉的行政行为 20。
从上述案例整理中不难看出，不同的法院的判决思路相差较大，甚至同一法院对可诉性的认定也发生了变化 21。对于水上交通事故责任认定行为的性质，各个法院也有不同的意见，因此，对水上交通事故责任认定行为性质的明晰十分重要。
四、学说整理：水上交通事故认定行为的性质
关于水上交通事故认定行为的性质，学界有多种不同的观点，笔者将这些观点整理如下：
（一）技术性鉴定
有学者认为，水上交通事故认定行为不可诉，应当归于技术性鉴定 22，但此种观点已经被大多数学者否定，原因在于：相较于其他技术性鉴定，水上交通事故认定行为有其特殊之处。
第一，主体特殊，水上交通事故认定行为的主体只能为海事管理机构，但技术性鉴定的主体并非局限于行政主体；
第二，意志特殊，水上交通事故认定行为是海事管理机构依职权做出的行为，但技术性鉴定一般由鉴定人提出申请；
第三，管辖特殊，水上交通事故认定需要由管辖权的海事管理机构做出 23；
第四，内容特殊，水上交通事故认定书中对当事人的责任进行了划分，但技术性鉴定则不必然涉及到当事人的责任划分。
综上所述，水上交通事故认定行为相较于技术性鉴定来讲存在很大区别，将其简单归至技术性鉴定中过于片面，以此为由否认水上交通事故责任认定行为的可诉性也没有依据。
（二）行政事实行为
有观点认为，水上交通事故责任认定行为仅划分责任比例，并不产生、消灭或变更法律关系且认定行为改变了责任认定不清的事实状态，应当归于行政事实行为中，且行政事实行为不具有可诉性，否定水上交通事故认定行为的可诉性 24。但从行政事实行为的界定来看，笔者对这一观点并不认同。
“行政事实行为”这一概念滥觞于德国 25，我国行政法中并未明确界定其定义，学界也有诸多学说，大致分为一下四种：
一是法律效力说，认为行政事实行为是行政主体以影响或改变事实状态为目的而实施的一种活动，这种活动并不以产生法律约束为目的 26；
二是目的说，认为行政事实行为是行政主体做出的，不以设定、变更或消灭行政法律关系为目的的行为 27；
三是确定权利义务说，认为行政事实行为是指，行政机关做出的与相对人实体权利义务无关，或者是仅仅涉及到相对人程序权利的行为 28；
四是物理活动说，认为行政事实行为是指，行政机关依法做出并产生相应法律效果的客观物质活动 29；
另外，也有学者对以上观点总结后，提出以上判断标准的表述都具有其缺陷，应当参考行政事实行为的发源地德国法的观点，即行政事实行为意在产生一种事实效果，事实效果即事实上可以改变现实并且直接对现实产生影响。 30笔者对此表示赞同，认为行政事实行为并非不直接产生法律效果，但会产生事实效果。按照这种定义，水上交通事故责任认定行为只是查明了事故原因，对双方是否应当承担责任以及承担责任的比例进行划分，并没有对事实的客观状态予以改变，认定行为虽然改变了责任不清的混乱状态，但并未改变客观事实，状态是否混乱只是主观判断，事故已经发生这一事实在客观上并不会改变，因此，笔者对上文所述观点并不赞成。除此之外，亦有学者指出行政事实行为也应当具有可诉性，出于保障人权的宪法原则，应当将其纳入行政诉讼受案范围内 31。
综上所述，将水上交通事故责任认定行为归为行政事实行为并以此为由否认其可诉性并不恰当。
（三）过程性行政行为
上文中对案例的分析可以看出，有法院认为水上交通事故认定行为是一种过程性行政行为，并以此为由排除了水上交通事故认定行为的可诉性 32。但有学者认为，水上交通事故责任认定书对当事人划定了事故责任或者对当事人采取了行政措施，可以视为成熟的行政行为 33。
笔者认为，对于水上交通事故认定行为是否是过程性行政行为，应当从其概念入手进行分析：过程性行政行为起源于美国判例法中，认为行政程序只有到成熟的程度，才能由法院进行审理。 34有学者对过程性行政行为的构成要件进行概括，认为其应当具备两方面的构成要件：一是该行为与最终行为之间关系紧密，具有准备性、辅助性、中间性，二是该行为并不直接处理相对人权利义务，但该行为的实施可能会在结果上影响到相对人的权利义务。 35也有学者认为，过程性行政行为的判断标准应从形式和实质两方面入手，形式上满足预备性、阶段性和辅助性的作用，实质上应当间接处分行政相对人的权利义务 36，笔者对上述两种观点表示赞同。
采取上述观点的判断标准，水上交通事故责任认定是水上交通调查行为中的其中一项行政行为，对后续的各种活动都起到了指导作用，且水上交通事故责任认定书中，只是对责任进行了划分，并未具体判令各方当事人应承担的赔偿数额或行政处罚。由此，笔者认为，水上交通事故责任认定行为应当是过程性行政行为。
五、结论：水上交通事故认定行为的可诉性
（一）现行法律并未排除水上交通事故责任认定行为的可诉性
根据我国《行政诉讼法》的第12条中的相关规定，只要当事人“认为”海事管理机构做出的水上交通事故责任认定书会对自己的合法权益产生影响，就有权提起诉讼。
此外，根据2018年发布的司法解释，其中对于行政诉讼的受案范围采用了概括式和否定列举式的方法，首先对可诉的行政行为进行概括，再排除不予受理的事项。对于该条司法解释，有学者提出可以理解为行政诉讼不予受理的事项可以分为两种类型，其一是非行政行为，其二是不对当事人产生实际影响的行政行为。 37我国行政诉讼法中，对于行政行为采取的是广义的界定方法 38，因此，海事管理机构做出的水上交通事故责任认定行为，应当被视为行政行为。那么水上交通事故责任认定行为是否具有可诉性，其审查重点就落到了其是否对当事人产生实际影响，上文第二点中已经说明水上交通事故责任认定行为会对在之后的各种情形中对当事人产生实际影响，与当事人有利害关系，根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，应当具有可诉性。
（二）根据明确的性质来看具有可诉性
本文第三点中，已经对水上交通事故责任认定行为的性质进行了辨析，认为水上交通事故责任认定行为应属于过程性行政行为，对于过程性行政行为的可诉性，虽然以不可诉为原则，但仍有可诉的例外情形，对于目前可诉的过程性行政行为，有学者整理出以下标准，一是对当事人权利义务产生了实际的影响，二是终局性标准，即该行政行为使得其行政过程终止 39，三是内部程序外部化标准，即内部程序具有外部拘束力的时候，则具有可诉性 40。参考以上标准及前文论述，水上交通事故责任认定行为会对行政相对人的权利义务关系产生实际影响，应当具有可诉性。
（三）与道路交通法看齐并非是正确
在上文对于裁判文书的整理过程中，可以看出有法院认为水上交通事故与道路交通事故的属性相同，因此参考相关规定，认为水上交通事故责任认定不具有可诉性，亦有观点认为若是二者的规定有矛盾会影响我国司法的统一性 41，但笔者认为，水上交通事故与道路交通事故都是交通事故，但有水上交通事故有其特殊之处：
第一，我国为了保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿，要求机动车都投保机动车交通事故责任强制保险 42，道路交通事故发生后，保险公司会承担一定的赔付责任，但对于船舶来讲，我国并未强制要求船舶所有人购买船舶险。且相较于道路交通事故来讲，水上交通事故更为严重，一旦出现水上交通事故，涉及到的赔偿金额及损失远远高于道路交通事故，对当事人的权利义务关系影响更大；
第二，由于道路交通事故的发生频率高，数量多，认可道路交通事故责任认定书的可诉性势必造成司法效率低下，浪费司法资源，但水上交通事故的发生频率并不如道路交通事故高。因此，水上交通事故责任认定行为不宜与道路交通事故的相关规定完全等同，由于其特殊性，应当承认水上交通事故责任认定行为的可诉性。
（四）从立法精神上看应当允许起诉
我国行政诉讼法的第一条规定了其立法目的，即“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。行政相对人认为行政行为损害其合法权益的，有权提起行政诉讼，符合行政诉讼法的立法精神。如果排除了水上交通事故责任认定行为的可诉性，只允许其作为证据出现在民事诉讼中，则会阻碍当事人维护自身合法权益，理由如下：行政诉讼中，由被告承担举证责任 43，海事管理机构若没有足够的证据证明其责任认定书合法有效，就需要承担败诉风险，但民事诉讼中，举证责任在当事人 44，法院一般会直接采信水上交通事故责任认定书并确认其证明力，且基本不会对事故责任进行重新划分认定。
综上所述，仅仅依靠将水上交通事故责任认定书作为诉讼中的证据采信来保障当事人的权利救济，并不利于当事人的合法权益保护。行政诉讼的重要价值在于对行政权力的监督，承认水上交通事故责任认定行为的可诉性，符合行政法的基本原理和我国依法治国的基本理念。
（五）总结
综上所述，从水上交通事故认定行为的行政流程以及对该行为性质的分析来看，肯定水上交通事故认定行为有其法律价值，也能更好地保护各方当事人的合法权益。此外，允许当事人对水上交通事故认定行为提起行政诉讼，也有利于加强对海事管理机构的司法监督，保障水上交通事故认定行为的公平公正，增加行政执法的公信力。
注解：
1笔者在威科先行法律信息库中以“水上交通事故责任认定”为关键词进行检索，共检索到相关民事案件共456件，多是将水上交通事故责任认定书作为证据提交，法院以此为证据进行各方责任分配。
2浙江省嘉善县人民法院(2004)善行初字第5号一审行政判决书。
3《中华人民共和国行政诉讼法》第12、13条。
4转引自于登君：《论海事调查行为的可诉性范围》，载《中国海商法研究》2021年第03期，第97-104页。
5关于对《交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函》的复函法民四(2019) 15号中明确，“依据行政诉讼法及司法解释有关规定，行政机关行使行政职权过程中作出实际影响行政相对人权利义务的行为，均属于行政诉讼受案范围，法律另有规定除外。目前我国交通事故责任认定书不仅对有关事实进行确认且对当事人的责任进行了分配，实际影响了行政相对人权利义务，在民事诉讼中作为处理交通事故案件的证据，并不能成为阻碍行政相对人向人民法院提起行政诉讼的理由。公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书之所以不可诉，是因为《道路交通安全法》第七十三条作出了特别规定予以排除。将水上交通事故责任认定书排除行政诉讼受案范围没有法律依据。”
6《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》第89点海上交通事故责任认定书的不可诉性根据《中华人民共和国海上交通安全法》第八十五条第二款“海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据”的规定，海上交通事故责任认定行为不属于行政行为，海上交通事故责任认定书不宜纳入行政诉讼受案范围。海上交通事故责任认定书可以作为船舶碰撞纠纷等海事案件的证据，人民法院通过举证、质证程序对该责任认定书的证明力进行认定。
7湖南省沅江市人民法院(2015)沅行初字第16号一审行政判决书。
8笔者以“水上交通事故处理”为关键词，在威科先行法律信息库法律法规库中进行检索，得到地方性法规2部，地方性规章4部，其中《安徽省水上交通事故处理办法》、《广东省水上交通事故处理规定》已经被废止，现行有效的地方性政府规章只有浙江省与甘肃省颁布的两部。
9《浙江省水上交通事故处理办法》（2018修订）第8条。
10《浙江省水上交通事故处理办法》（2018修订）第14条。
11《浙江省水上交通事故处理办法》（2018修订）第13条。
12《浙江省水上交通事故处理办法》（2018修订）第15条。
13《浙江省水上交通事故处理办法》（2018修订）第20条。
14郑琳：《水上交通事故责任认定研究》，载《中国海商法研究》2022年第01期，第102-112页。
15河南省南阳市中级人民法院(2014)南行终字第00158号二审行政判决书、河南省南阳市卧龙区人民法院(2014)宛龙行一初字第00060号一审行政判决书、湖南省益阳市中级人民法院(2016)湘09行终20号二审民事判决书、湖南省沅江市人民法院(2015)沅行初字第16号一审行政判决书。
16广州海事法院(2017)粤72行初3号一审行政裁定书。
17福建省南平市中级人民法院(2021)闽07行终8号二审行政裁定书。
18福建省高级人民法院(2019)闽行终321号二审行政裁定书。
19全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会作出的法工办复字〔2005〕1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》指出：“根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼”。
20参见河南省南阳市中级人民法院(2019)豫13行终195号二审行政裁定书 、云南省景谷傣族彝族自治县人民法院(2018)云0824行初32号二审行政裁定书。
21河南省南阳市中级人民法院在(2014)南行终字第00158号二审行政判决书中认可了水上交通事故责任认定的可诉性，但在(2019)豫13行终195号二审行政裁定书中，则对水上交通事故责任认定的可诉性持否定态度。
22转引自杨清武、王中和：《水上交通事故责任认定的行政可诉性与相关问题探讨》，载《中国水运(学术版)》2007年第08期，第248-249页。
23《浙江省水上交通事故处理办法》（2018修订）第八条 有管辖权的海事管理机构接到交通事故报告后，应当立即组织调查、收集证据。无管辖权的海事管理机构在接到交通事故报告后，应当立即通知有管辖权的海事管理机构，并向其移交有关材料。
24王君：《水上交通事故责任认定的行政可诉性研究》，大连海事大学硕士论文，2020，第43页。
25陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司2013年版，第619页。
26章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第218页。
27闫尔宝：《行政行为的性质界定与实务》，法律出版社2010年版，第54页。
28薛刚凌：《论行政行为与事实行为》，载《政法论坛》1993年第04期，第66-70页。
29闫尔宝：《论行政事实行为》，载《行政法学研究》1998年第02期，第83-92页。
30王锴：《论行政事实行为的界定》，载《法学家》2018年第04期，第51-65页。
31侯继虎：《客观法秩序维护模式:行政事实行为可诉的理论基础》，载《江苏警官学院学报》2012年第05期，第29-35页。
32福建省南平市中级人民法院(2021)闽07行终8号二审行政裁定书》。
33方安安：《论水上交通事故责任认定行为的可诉性及相关制度完善》，载《法学杂志》2021年第02期，第131-140页。
34王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社第642页。
35王菁、宋超：《过程性行政行为的可诉性考量》，载《南通大学学报(社会科学版)》2019年第04期，第67-74页。
36李超：《论程序性行政行为的可诉性》，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2019年第S2期，第58-61页。
37杨伟东：《新司法解释受案范围规定的思路、逻辑及未来发展》，载《行政法学研究》2018年第05期，第67-78页。
38《行政诉讼法》第二条第二款前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
39最高人民法院指导案例69号王明德案中，《中止通知》的作出阻断了整个行政过程的发展，《中止通知》在这种情况下符合终局性标准，具有可诉性。
40马应堂诉宁夏人社厅、教育厅、同心县人民政府会议纪要案中，二审法院认为内部行政行为对相对人的法律地位产生直接影响，应当具有可诉性。
41王君：《水上交通事故责任认定的行政可诉性研究》，大连海事大学硕士论文，2020，第43页。
42《机动车交通事故责任强制保险条例》 第二条在中华人民共和国境内道路上行驶的机动车的所有人或者管理人，应当依照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定投保机动车交通事故责任强制保险。》。
43《行政诉讼法》第三十四条 被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
44《中华人民共和国民事诉讼法》（2023修正）第六十七条 当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
参考文献
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