2022年6月24日，经第十三届全国人大常委会第三十五次会议审议通过的《中华人民共和国反垄断法（修正案）》（"《反垄断法》"）正式公布并于2022年8月1日实施。2022年6月27日，国家市场监督管理总局公布了《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》（"征求意见稿"）等六部配套规定的征求意见稿。
2024年1月26日，国务院公布了修订后的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（"新《申报标准规定》"或"新规"），自公布之日起施行。本次修订为我国经营者集中申报的营业额标准自2008年发布以来的首次修订。为了帮助企业整体掌握新《申报标准规定》的变化与影响，本文采取问答形式介绍新《申报标准规定》的修订内容、对申报工作的影响以及对企业的合规建议。
Q1：新规的营业额标准有什么变化？
答：新《申报标准规定》显著提高了经营者集中申报通用的营业额标准。
- 将参与集中的所有经营者上一会计年度的全球合计营业额标准，由此前的超过100亿元人民币提升至超过120亿元人民币；
- 将参与集中的所有经营者上一会计年度的中国境内合计营业额标准，由此前的超过20亿元人民币提升至超过40亿元人民币；
- 将参与集中的所有经营者中至少两个经营者上一会计年度的中国境内营业额标准，由此前均超过4亿元人民币提升至均超过8亿元人民币。
我国经营者集中申报标准自2008年发布以来未作调整，原营业额标准放在16年后的今天略显严格。本次申报标准中营业额数额的显著提高与目前的市场情况相契合，企业间交易成本将在一定程度上随着新《申报标准规定》的出台降低。
Q2：未达新申报标准的交易是否一定不需要申报？
答：仍需要基于具体交易进行分析，未达到新申报标准的经营者集中可能会因触发主动调查制度而需要进行申报。
《国务院关于经营者集中申报标准的规定（2018修订）》（"原《申报标准规定》"）第四条规定，"经营者集中未达到本规定第三条规定的申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查"。2022年8月1日生效的修订后的《反垄断法》第二十六条第二款新增规定，"经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报"，从法律层面明确了反垄断执法机构对于未达到申报标准的经营者集中的主动调查权。
新《申报标准规定》基于《反垄断法》的新增规定进行了修订，第四条规定，"经营者集中未达到本规定第三条规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。"根据该条规定，未达新的营业额标准的经营者集中也可能基于反垄断执法机构的要求而触发申报义务。
我们建议，对于未达到新申报标准的重大交易，企业仍应当在交割前进行谨慎评估。实践中，反垄断执法机构可能会高度关注参与集中的一方经营者主要为初创企业或者新兴企业、参与集中的经营者因采取免费或者低价模式导致营业额较低、相关市场集中度较高、参与竞争者数量较少等类型的经营者集中。
因此，对于涉及该等情况的经营者集中的交易，即便是在其未达到申报标准的情况下也应当审慎评估交易是否可能因存在竞争影响而触发反垄断执法机构的主动审查。在经评估存在此种可能性的情况下，应当注重交易文件中相关条款的设计，并在必要时同步准备经营者集中申报材料，避免因反垄断执法机构行使主动调查权而触发申报义务，导致原定的交割时限延误，甚至影响交易的达成。
Q3：新规删除征求意见稿中拟规定的"猎杀式收购"，是否意味着此类交易无需申报?
答："猎杀式收购"已成为包括我国在内的许多司法管辖区域的经营者集中审查的关注点，其仍可能会因触发主动调查制度而需要进行申报。
在此前发布的征求意见稿第四条中，针对大型集团收购营业额较低但市场价值较高的企业提出了特殊的申报标准，即"经营者集中未达到本规定第三条规定的申报标准，但同时满足下列条件的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中：（一）其中一个参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过1000亿元人民币；（二）本规定第二条第（一）项所规定的合并其他方或第二条第（二）项和第（三）项所规定的其他经营者市值（或估值）不低于8亿元人民币，并且上一会计年度在中国境内的营业额占其在全球范围内的营业额比例超过三分之一。"
最终发布的新《申报标准规定》删除了这一规定，其原因可能在于不同于企业的营业额的确定性，企业的市值或估值与市场波动、股票价值或资本结构、无形资产估值评估等息息相关，因此市值或估值在实操上存在较大的不确定性。
但是，此前征求意见稿的规定充分体现了我国执法机构对于大型集团收购初创企业的"猎杀式收购"的关注，且该等收购仍可能会因触发反垄断执法机构的主动调查制度而需要进行申报，相关企业仍应给予高度重视。
Q4：新规生效日前签署协议的交易未达到新申报标准的，是否需要申报？
答：新规对此未予以明确，有待寻求反垄断执法机构的进一步澄清与指导。
根据新《申报标准规定》第七条规定，修改后的申报标准自规定公布之日（即，2024年1月26日）生效。因此，对于在2024年1月26日以及之后签署集中协议的经营者集中交易，应当根据新《申报标准规定》评估是否需要在实施集中前在中国境内进行经营者集中申报。
对于2024年1月26日之前已经签署集中协议，但尚未实施集中的交易（基于是否完成市场主体登记或者权利变更登记、委派高级管理人员、实际参与经营决策和管理、与其他经营者交换敏感信息、实质性整合业务等因素判断），是否也应当根据新《申报标准规定》进行评估，在新规中并未予以明确。考虑到对于如何在此种情形下适用新《申报标准规定》存在一定的解读空间，如果遇到此种情况，企业可以请外部法律顾问协助了解反垄断执法机构的意见。
此外，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，"实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。"因此，对于在原《申报标准规定》下构成未依法申报，但根据新《申报标准规定》评估未达到申报标准的历史交易（例如，参与集中的经营者满足其中至少两个上一年度在中国境内的营业额均超出4亿元人民币，但不满足均超出8亿元人民币的标准），则存在基于"从旧兼从轻"原则主张不应当予以处罚的空间。
Q5：新规是否使得企业在交易项目中的反垄断合规风险大幅度降低？
答：新规的修订体现了"宽严并济"原则，虽然将减少触发经营者集中申报标准的交易，但企业仍需要在具体交易中谨慎评估经营者集中合规风险。
新《申报标准规定》提高了经营者集中申报的营业额门槛，将使得部分交易因未达到申报标准而无需进行申报，由此在一定程度上降低企业之间的交易成本。然而，考虑到《反垄断法》修订后大幅度提高了对违法实施经营者集中案件的处罚标准，并且我国对经营者集中交易的强监管已经进入常态化，企业仍然需要在交易项目中谨慎评估是否应当在项目交割前进行经营者集中申报，以避免因违反经营者集中申报义务而带来的高额罚款与信用损失等方面的风险。
与此同时，有关反垄断执法机构对于未达到申报标准的经营者集中的主动调查权的规定，使得部分交易即便在未达到新申报标准的情况下仍存在被要求进行经营者集中申报的风险。如果反垄断执法机构基于举报、投诉等渠道发现某一经营者集中具有或可能具有排除、限制竞争效果，即便该经营者集中未达到申报标准，反垄断执法机构也可以要求经营者进行申报。如果经营者在收到反垄断执法机构的要求后没有按照规定进行申报，则反垄断执法机构将对其启动调查程序。
因此，虽然新规将减少触发经营者集中申报标准的交易，但企业仍需要在具体交易中谨慎评估经营者集中合规风险。
Q6：新规将会对经营者集中申报的审查程序产生何种影响？
答：新规将在提高经营者集中审查程序的效率的同时，使得反垄断执法资源能够更为集中在对具有或可能具有竞争影响的交易的调查与审查程序中。
由于新《申报标准规定》大幅度提高了经营者集中申报的营业额门槛，因此可以预见其将减少符合经营者集中申报标准的交易。此等变化将有利于有限的反垄断执法资源能够被更加有效率地利用，并在经营者集中审查程序中体现在以下方面：
- 对于不存在竞争影响的简易案件，反垄断执法机构的审查所需的时间有可能会被进一步缩短，有利于企业在更短时间内完成交易项目的交割。
- 由于反垄断执法资源的释放，对于可能具有竞争影响的经营者集中，反垄断执法机构的审查可能会更为深入。因此，企业需要更加充分地准备与应对经营者集中审查中可能会被关注的问题。
- 反垄断执法机构可以投入更多执法资源调查未达到申报标准但具有竞争影响的经营集中。因此，企业需要更为谨慎地评估经营者集中交易是否可能具有竞争影响，而不能仅仅依据营业额是否达到申报标准作出合规风险判断。
Q7：新规下有哪些需要进一步重点关注的问题？
答：反垄断执法机构的主动调查程序的启动标准以及如何具体落实，将成为新规发布后需要重点关注的问题。其中，重点包括以下方面的问题：
- 判断"具有或者可能具有排除、限制竞争效果"所需考虑的因素是什么？是否可以参考附条件批准案件、禁止集中案件中所考虑的影响竞争的因素？
- 反垄断执法机构"要求经营者申报"的时间节点是什么？是否意味着只能在交易交割之前要求经营者进行申报，还是交割后的一段时间内仍有权要求经营者进行"补报"，且不会被视为"抢跑"？
- 反垄断执法机构行使主动调查权的申报案件是否意味着很可能会被附加限制性条件批准或禁止？由于主动调查权行使的前提是"具有或者可能具有排除、限制竞争效果"，对于申报义务人提供证据排除这种可能性或产生足以抵消反竞争影响的经济效率等方面的证明要求是否更加严格？
结 语
新《申报标准规定》的正式发布并生效在一定程度上意味着《反垄断法》修订工作的阶段性结束，我国反垄断执法与司法实践也将由此正式进入新篇章。我们建议，企业对于现行合规管理体系进行充分评估与优化，以更好地应对新反垄断法体系下的合规挑战。
附：对比表
《国务院关于经营者集中申报标准的规定》修订内容对照版
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