Recientemente, con fecha 15 de octubre de 2018, la Mesa del Congreso de los Diputados ha admitido a trámite la esperada Proposición de Ley de medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística (la "Proposición")1, cuyo contenido ya había sido esbozado en la Conferencia Sectorial de Vivienda, Urbanismo y Suelo celebrada el 30 de mayo de 2018.
Como ya anticipamos esquemáticamente en publicaciones anteriores2, la Proposición tiene como objetivo "reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la planificación territorial y urbanística", con especial incidencia en la problemática derivada de la nulidad sobrevenida de instrumentos urbanísticos, para lo cual se proponen alternativas jurídicas que suponen una reforma relevante respecto del régimen jurídico sustantivo y procesal actual.
En concreto, partiendo de esta finalidad, la Proposición contempla una significativa modificación de la legislación urbanística y contencioso-administrativa, que sucintamente cabe exponer del siguiente modo:
- Texto refundido de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo
7/2015, de 30 de octubre (el "TRLSRU").
Se propone la modificación de los artículos 4, 5, 25, 38, 55, 62 y 64.
En particular, destaca la nueva y extensa regulación del artículo 55 del TRLSRU, que entra a detallar los supuestos de nulidad y anulabilidad de instrumentos urbanísticos. - La Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
("LJCA").
Se propone la modificación de los artículos 26, 42, 71 y 73.
En particular, esremarcable la adición de un nuevo apartado en el artículo 71 de la LJCA que matizaría los efectos de las sentencias estimatorias cuando se refieran a instrumentos de ordenación territorial o urbanística.
Entrando más al detalle del contenido de la Proposición, hay que destacar los siguientes aspectos que, de aprobarse la ley, constituirían una novedad significativa en la esfera jurídico-urbanística:
1. Supuestos de nulidad plena y total: los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento únicamente podrán considerarse nulos cuando concurra alguna de estas cuatro situaciones:
- si no hubiera tenido lugar el procedimiento de evaluación ambiental estratégica, exigible conforme a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental;
- si no se hubiera producido el trámite de información pública;
- si se constatara que hay una contradicción, entre el contenido del instrumento urbanístico y el de los informes sectoriales vinculantes, que afectase a todo el ámbito regulado por el instrumento urbanístico; o
- si se acreditase que existen vicios graves de ponderación material o sustancial del modelo de ordenación elegido, derivados de la inadecuación de la memoria o justificación del instrumento de ordenación, con las decisiones finalmente adoptadas.
2. Supuestos de nulidad parcial: la Propuesta parte de la aplicación expresa al ámbito urbanístico del principio general de conservación de actos administrativos3, que constituye un pilar tradicional en la defensa y salvaguarda del principio constitucional de seguridad jurídica, para promover la subsistencia de aquellos actos que, dictados en aplicación de una disposición anulada, hubieran devenido firmes.
Por tanto, conforme ala Propuesta, se considerarán independientes y se conservarán aquellos actos administrativos firmes que hubieran sido dictados en desarrollo de los instrumentos declarados nulos o anulables. En este sentido, la Proposición alude al mantenimiento de la vigencia de los proyectos de urbanización y reparcelación que, al amparo del "principio de jerarquía normativa", venían siendo tradicionalmente declarados nulos cuando se producía la nulidad del instrumento de planeamiento que motivó su existencia.
En el mismo sentido, se da respuesta a una de las tradicionales demandas de los operadores en la esfera urbanística respecto al mantenimiento de la vigencia de los informes sectoriales emitidos en la tramitación de un instrumento urbanístico, en la medida en que, hasta ahora, las declaraciones de nulidad por cuestiones puntuales o parciales conllevaban la necesaria obtención de nuevos informes que, en muchos casos, tenían un contenido idéntico a los previamente existentes (e.g. afecciones arqueológicas, etc.), lo que suponía una traba frontal a los principios de celeridad, eficiencia y eficacia administrativa.
Según la Propuesta, cuando la anulación se deba a cuestiones procedimentales, se conservarán aquellas actuaciones y trámites que no estén afectadas por la ilegalidad y se deberá retrotraer el procedimiento al momento en que se pueda subsanar el incumplimiento, pudiendo mantenerse de este modo, los informes sectoriales no afectados por la ilegalidad.
Expuesto lo anterior, sobre la base de esta posible nulidad parcial, la Proposición concreta los supuestos en los que la declaración de nulidad podrá ser parcial. Así, cuando la ilegalidad afecte únicamente a algunos preceptos de las normas o a elementos del acto o a una parte de su ámbito de aplicación o área territorial concreta y posibilite de este modo una delimitación concreta de aquellos extremos afectados por la nulidad, se podrá declarar la nulidad parcial de los mismos.
3 Plazo de impugnación: la Propuesta contempla dos plazos distintos para recurrir las normas de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística:
- Cuatro años desde la publicación del acuerdo de la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento para impugnar cuestiones de ilegalidad material.
- Dos meses desde la publicación del acuerdo de la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento por posibles vicios formales o procedimentales.
4 Acción pública: se define y concreta el ejercicio de la acción pública desde dos vertientes, la subjetiva y la objetiva.
- Desde el punto de vista subjetivo: se
especifican los requisitos que habrán de cumplir las
personas jurídicas para ejercer esta acción.
Así, por un lado, sus fines deberán contemplar la defensa del medioambiente o del urbanismo, y dicha defensa deberá ejercerse activamente en el ámbito donde se desarrolle el instrumento de ordenación.
Y, por otro lado, las personas jurídicas tendrán que haberse constituido, al menos, dos años antes del ejercicio de la acción. - Desde el punto de vista objetivo: se precisa el objeto de la acción pública, y se establece que necesariamente ha de ser una cuestión material del propio instrumento de ordenación urbanística.
5. Régimen transitorio para declaraciones de nulidad posteriores a la aprobación de la futura Ley de medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística: la Proposición contempla un régimen transitorio conforme al cual los instrumentos de planeamiento urbanístico declarados nulos tras la entrada en vigor de dicha ley extenderán su vigencia en tanto no se apruebe el nuevo instrumento de planeamiento que los sustituya.
Si bien este es el texto que ha sido admitido a trámite, ha de tenerse en cuenta que próximamente se presentarán enmiendas a la Propuesta, y que, por tanto, algunas de lascuestiones indicadas podrán ser matizadas, modificadas o eliminadas.
Por ello, esta cuestión hace que la tramitación de la Propuesta resulte merecedora de especial atención en la esfera jurídico-urbanística a los efectos de tener una visión concreta del impacto real que podrá tener la futura norma, en caso de aprobarse, sobre los modelos de ordenación territorial.
Footnotes
1 Véase el texto completo de la Proposición: http://www.congreso.es/public_oficiales/L12/CONG/BOCG/B/BOCG-12-B-319-1.PDF
2 Ibort Franch, A. y Velasco Izquierdo, M. "La seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial" El Economista, 13 julio 2018.
3 Este principio ha sido contemplado por el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones. Así se recoge, entre otras, en las Sentencias de 13 de noviembre de 2012 [RJ\2012\10763], de 20 de enero de 2017 [RJ 2017\1014], de 12 de febrero de 2008 [RJ\2008\1885] y de 4 de junio de 2010 [RJ\2010\5507].
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