South Korea: 공유경제와 합리적 규제 :미국 연방거래위원회의 공유경제 보고서 분석 및 Dz

Last Updated: 31 May 2017
Article by Yulchon LLC

Ⅰ. 들어가며

우버(Uber), 에어비앤비(AirBnB) 등의 폭발적 성장은 우리나라뿐만 아니라 전세계적 으로 '공유경제(Sharing Economy)'에 관한 담론을 촉발시켰다. 규제의 관점에서 볼 때, 공유경제의 확산은 '기존 제도가 예상치 못한 신( 新 ) 유형의 서비스를 어떻게 취급해야 하는가'라는 문제 제기를 수반한다. 작게는 기존 규제를 그대로 적용할 수 있는지, 적용 하는 것이 타당한지, 기존 규제를 완화하거나 해소할 필요는 없는 것인지 등의 문제가 제 기되었고, 크게는 포지티브(positive)형 규제에서 네거티브(negative)형 규제로의 전환, 옵트-인(opt-in) 방식의 규제 완화 등 규제 패러다임의 전환이 논의되고 있다.

이러한 논의들은 '규제는 왜 필요한 것인가', '규제는 무엇을 위한 것인가'라는 보다 근 본적인 의문으로 연결된다. 결국, 규제의 이유와 목적에 대한 진지한 성찰이 필요하게 된 것인데, 특히 기존의 규제가 신 유형의 서비스에 대해 '혁신을 통한 경쟁'의 저해 요소 로 작용하는 것은 아닌지, 시장 실패 교정, 사회적 위험 예방"제거 등 규제 본래의 목적 을 달성하면서도 혁신과 조화를 이루기 위해서는 어떻게 해야 하는지에 대한 논의가 필 요하다.5)

이와 관련하여 최근 미국 연방거래위원회(Federal Trade Commission; FTC)가 발간 한 공유경제 보고서(이하 "FTC 보고서"라 한다)6)는 상당한 시사점을 던져준다.7) 이 보 고서에서는 공유경제 시장의 특성 및 경쟁법적 이슈에 대한 분석, 공유경제의 작동 기제 (mechanism), 공유경제와 경쟁"소비자 보호"규제의 상호관계에 대한 다양한 시각이 들 어있다. 그리고 이러한 총론적인 분석을 바탕으로, 대표적인 공유경제 플랫폼 사업 영역 인 교통"숙박업에서의 공유경제의 특성과 그에 대한 규제에 있어 고려되어야 할 사항에 대한 각론적인 분석이 포함되어 있다.

비록 FTC가 이 보고서에서 공유경제에 대한 경쟁 당국의 입장이 무엇인지 천명하지는 않았지만, 위와 같은 논의들을 통하여 공유경제에 대한 규제가 나아가야 할 방향을 시사하고 있다. 이 글에서는 FTC 보고서를 바탕으로 현재 우리나라에서 다양하게 진행 중인 공유경 제에 대한 규제 논의에 대해 몇 가지 시사점을 찾아보고자 한다. 이를 위하여, 우선 공유 경제의 개념과 구체적인 공유경제 사업 모델 및 그 영향에 대해 살펴본 다음(아래 Ⅱ. 및 Ⅲ.), FTC 보고서 내용을 간략히 소개하고(아래 Ⅳ.), 이를 바탕으로 공유경제에 대한 국 내 규제의 설계 방안에 대하여 검토한 다음(아래 V.), 결론을 내려보고자 한다(아래 Ⅵ.).



Ⅱ. 공유경제의 개념

'공유경제(Sharing Economy)'라는 용어는 하버드 로스쿨의 로렌스 레식(Lawrence Lessig) 교수가 2008년에 '리믹스(Remix)'8)라는 책에서 처음 사용한 것으로 알려져 있 다.9) 다만, 레식 교수의 공유경제 개념은 '상업경제(Commercial Economies)'와 대비되 는 개념인데, 레식 교수는 상업경제에서는 돈(money) 또는 가격(price)이 중요하지만, 공유경제에서는 그것과 가장 어울리지 않는 개념이 '돈'이라고 설명하고 있다.10)

이러한 공유경제 개념은 현재 논의되고 있는 산업적 측면의 공유경제와는 다소 거리가 있다. 특히, 공유경제 개념을 활용한 다양한 비즈니스 모델이 출현하면서 관련 규제가 논의되는 현 시점에서는, 공유경제의 개념이 규제 도입 또는 적용 여부를 결정할 수 있는 한계기능(限界機能)을 다해야 한다. 특히, 종래의 규제 틀에 포섭되지 않거나 경계선상에 있는 모델을 어떻게 바라보고 어떻게 취급할 것인지에 있어 유용한 도구가 될 필요가 있다. 이와 같은 관점에서, 최근 공유경제를 "ICT 플랫폼이 특정 서비스를 원하는 소비자와 해당 서비스를 창출하는 유휴자산을 보유한 공급자간 시장거래를 중개하는 경제"로 정 의하려는 견해가 제시된 바 있어 주목된다.11) 이 견해에 따르면, 시장가격에 의하지 않은 거래, ICT 온디맨드(on-demand) 기술을 활용하지 않는 거래, B2C(Business to

Consumer) 거래, 아마존이나 이베이와 같은 온라인 쇼핑몰, 유휴자산을 활용하지 않는 거래 등은 규제적 관점의 공유경제 개념에서 제외된다.12)

이 글에서 소개하고자 하는 FTC 보고서에서는 공유경제에 대한 적극적 정의를 내리기 위하여 노력하기 보다는, 이를 간단히 "피어-투-피어(peer-to-peer) 플랫폼 및 이러 한 플랫폼 상에서 이루어지는 상업 활동"이라고만 설명하고 있다.13) 이는 공유경제 개념 에 대한 다양한 논란을 굳이 언급할 필요가 없다는 실용적인 태도에서 비롯된 것으로 보 이지만, 보고서의 구체적 내용에서 드러나는 공유경제 시장의 주요 특성, 규제와 관련된 다양한 이슈들을 통하여 규제 관점에서 FTC가 공유경제에 접근하는 산업적 시각이 드러 난다.14) 기본적으로 FTC는 공유경제 시장을 플랫폼을 기반으로 한 피어-투-피어 거래 시장으로 보고 있고, 이러한 플랫폼의 형성"유지에 ICT 기술이 유용한 도구가 될 수 있 음을 충분히 인식하고 있는 것으로 생각되며, 공유경제 사업 모델에 대해 규제를 달리해 야 하는 이유 중 하나를 유휴자산 거래라는 특징에서 찾고 있는 것으로 보인다.15)

Ⅲ. 공유경제 사업 모델 및 그 영향

1. 공유경제 사업 모델

공유경제를 활용한 사업 모델이 우버와 같은 개인운송서비스나 에어비앤비와 같은 단 기숙박서비스에 한정되는 것은 아니다. 이 외에도 운전기사를 동반하지 않는 카셰어링 (car-sharing) 서비스, 주차장공유서비스, 의류"장난감"장비 등 공유서비스, 오피스"게 스트하우스 등 모임공간공유서비스, 1인 가구들의 주택공유서비스 등 공유경제에 기반 한 다양한 형태의 서비스가 사업 모델로 정착되고 있다.

이러한 공유경제 사업 모델에 대해서는, 이를 소비"서비스 제공을 위한 모델과 제조" 생산을 위한 모델로 나눈 다음, 다시 전자를 자산 임대 모델,16) 서비스 제공"교환 모델,17) 매매"교환 모델18)로, 후자를 영리 모델19)과 비영리 모델20)로 나누는 견해도 있다.21)

이 외에도 도시"사회 혁신을 위한 공유경제 추진 사례로 미국 뉴욕의 'Trees for Cars', 로스앤젤레스의 'The Summer Night Light Program', 네덜란드 로테르담의 '내가 만 드는 로테르담', 독일 프라이부르크 보방지구의 '자동차 없는 마을', 콜롬비아 메데인의 'Sharing without Sharing', 영국 런던 테이트모던미술관의 '밀레니엄 프로젝트', 스페 인 갈다카오의 '연대 냉장고(Solidarity Fridge)' 등이 소개되고 있다.22)

2. 공유경제 사업이 다른 산업 및 사회에 미치는 영향

(1) 산업에 미치는 영향

공유경제 사업은 이미 운송, 부동산 임대, 금융, 환경, 에너지 등 다양한 산업 분야에 많은 영향을 미치고 있다. 이 외에도 공유경제 사업은, 특히 ICT 기술을 기반으로 하는 경우가 많기 때문에 공유경제 사업 모델은 ICT 산업과 긍정적인 상호작용을 하게 된다. 고도화된 ICT 기술은 공유경제 사업 모델의 유형과 내용을 다양하게 하고, 공유경제 사 업 모델은 이러한 ICT 기술이 현장에 실현되는 바탕이 되기 때문이다.

그러나 공유경제 사업 모델이 단순히 ICT 산업 자체에만 영향을 주는 것은 아니다. 사 실 ICT 기술 자체가 상당히 범용적이기 때문에, ICT 기술이 활용되거나 활용될 여지가 있는 기존의 산업에도 영향을 주게 된다. 예를 들면, 자동차에 ICT 기술이 적용된 대표 적인 예인 자율주행자동차의 경우, 향후 공유경제 사업 모델과 결합할 것으로 예상되고 있다. 이와 관련하여 다임러AG와 보쉬는 최근 자율주행 택시 개발 계획을 발표한 바 있 는데,23) 이러한 사례는 앞으로도 늘어날 것으로 보인다.

(2)사회에 미치는 영향

공유경제가 사회에 미치는 영향에 대해서도 다양한 논의가 이루어지고 있다. 공유경제 에 대한 규제 관련 논의도 대개 이와 연관된 것들이다.

공유경제로 인한 긍정적 효과로는 소비자의 선택권 증대, 가격 하락 등 수요자 측면에서의 소비자 후생 증대 효과, 유휴자산 활용을 통한 공급자 측면에서의 소득 증대 효과

(이는 특히, 사회적 배려 계층에 큰 도움이 된다), 자원의 효율적 활용, 지역 경제 활성 화, 시장 규모 확대 등을 들 수 있다.24) 또한, ICT 기술과의 결합을 통해 진입장벽과 지대 (rent)가 소멸한다.25) 보다 거시적인 측면에서는 주거, 환경, 복지, 교통 등과 관련한 도 시"사회 문제에 대한 합리적 대안이 될 수 있고, 온실가스, 폐기물 등 환경 문제에 대한 지속 가능한 발전 및 공동체 회복을 통한 사회 통합에도 기여할 수 있다는 점도 언급된 다.26) 반면, 안전 규제 미비에 따른 사회적 위험 증가, 조세 회피 가능성 확대, 기존 시장 참가자들의 수익 악화, 플랫폼 사업의 특성에 따른 승자독식 가능성 등이 문제점으로 지 적된다.27)

주목할 것은 공유경제 사업 모델의 확대가 기존에 정부의 개입을 통하여 달성하지 못 하였던 사회경제적 효과를 시장경제의 방식으로 달성하고 있다는 점이다. 여기서 그로 인한 문제점을 해결하기 위한 방식이 중요해지는데, 문제 해결 방식이 공유경제의 발전 을 가로막는 과도한 것이어서는 안되기 때문이다. 이 점에서 아래에서 살펴볼 FTC 보고 서의 내용은 상당히 참고할 만 하다.

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Footnotes

1) 전 공정거래위원회 상임위원, 법무법인(유) 율촌 고문

2) 법학박사(행정법), 법무법인(유) 율촌변호사

3) 법무법인(유) 율촌 변호사

4) 법무법인(유) 율촌 미국변호사

5) 혁신과 규제의 상호작용에 관해서는 이원우,"혁신과 규제 : 상호 갈등 관계의 법적 구조와 갈등 해소를 위한 법리와 법적 수단", 경제규제와 법, 제9권제2호(2016. 11.), 8-11면 참조.

6) Federal Trade Commission(FTC), The "Sharing" Economy – Issues Facing Platforms, Participants &Regulators, An FTC Staff Re- port, Nov. 2016.

7) 이 보고서는 공정거래위원회 국제협력과, "미국, EU, 중국 등의 경쟁정책 및 경쟁법 집행 동향", 경쟁저널, 제190호(2017. 2.),114-115면에서 간

8) Lawrence Lessig, Remix: Ma Art and Commerce Thrive in theHybrid Economy, Penguin Press HC, 2008.

9) 이에 앞서, 하버드 대학의 마틴 와이츠먼(Martin Weitzman) 교수(경제학)가 1984년에 'The Share Economy'라는 저서를 통하여 경기 침체 극 복 방안으로 공유경제 개념을 제시한 적이 있다고 하며(박건철/이상돈, 도시"사회 혁신을 위한 디지털 공유경제, 서울디지털재단, 2016, 28면에 서 재인용), 2004년에도 요케이 벤클러(Yochai Benkler) 하버드로스쿨 교수가 분산형 컴퓨터, 카풀 등 공유행위(sharingpractices)의 경제학적 측면에 주목한 적 있다고 한다(정보통신정책연구원, 공유경제 비즈니스 모델과 새로운 경제 규범, 2015, 3면에서 재인용).

10) Lawrence Lessig, Remix: Ma Art and Commerce Thrive in theHybrid Economy, Penguin Press HC, 2009, pp.117-118. 다만, 레식 교

수는 공유경제, 상업경제의 개념을 적극적으로 정의하고 있지는 않다.

11) 황순주, "공유경제 제도설계", 율촌/고려대 ICR센터/서강대 ICT법경제연구소공동 세미나('공유경제와 규제정책') 발표자료, 2017. 1. 19.

12) 황순주, 같은 자료.

13) "peer-to-peer platforms and the commercial activity thattakes place on those platforms"(FTC 보고서, 1면).

14) 아래 Ⅳ. 참조.

15) 이렇게 보면, 황순주 박사의 견해와 상당 부분 일치하는 측면이있다.

16) 숙박, 공간, 물건등 공유 서비스가 여기에 해당한다. 정보통신정책연구원, 앞의책, 11-20면.

17) 차량, 인력 등 공유 서비스가 여기에 해당한다. 정보통신정책연구원, 앞의 책,21-26면.

18) 이베이, 알라딘과 같은 온라인 쇼핑몰이 여기에 포함되어 있는데(정보통신정책연구원, 앞의 글, 26-31면), 앞서살펴본 황순주 박사의 견해에

의하면 이는 공유경제에 포함되지 않는다.

19) 크라우드 펀딩, 제조 설비 공유 플랫폼이 여기에 해당한다. 정보통신정책연구원, 앞의 책,31-33면.

20) 커뮤니티(community) 방식 공유, 텃밭 공유 등을 예로 들 수 있다. 정보통신정책연구원, 앞의 책, 34-37면.

21) 자세한 내용은 정보통신정책연구원, 앞의 책, 11-37면 참조.

22) 자세한 내용은 박건철/이상돈, 앞의 책, 53-84면참조.

23) 오토타임즈 2017. 4. 7.자 기사("다임러AG와 보쉬, 힘합쳐 자율주행 택시 개발한다")(http://autotimes.hankyung.com/apps/news.sub_view?popup=0&nid=03&c1=03&c2=03&c3=00&nkey=201704070752111).

24) 황순주, 앞의 자료; 박건철/이상돈, 앞의 책, 40-41면.

25) 정보통신정책연구원, 앞의 책,67면에서는 "도시 지리에 대한 전문성에 발생하는 택시기사의 지대와 택시면허로부터 발생하는 택시회사의 지대

는 사라지게 된다"라고 설명하고 있다.

26) 박건철/이상돈, 앞의책, 87면.

27) 황순주, 앞의 자료; 정보통신정책연구원, 앞의 책, 49-55면.

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