警惕市场力量传导效应 实维护消费者利益

中国工商报2016-12-21 案评人:邓志松

  2016年4月,国家工商总局决定在全国范围开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为专项执法行动,产生了巨大社会影响力。2016年12月12日,国家工商总局一天之内公布三件垄断案件,其中两件为供水公司滥用市场支配地位限定交易案。这是继2015年2月海南省东方市自来水公司案、2016年5月内蒙古自治区阿拉善左旗城市给排水公司案后,工商系统再次瞄准供水公司垄断行为作出的行政处罚。但与此前案件不同的是,这次公布的乌鲁木齐水业集团有限公司案和宿迁银控自来水有限公司案违反的是我国《反垄断法》第十七条第一款第(四)项"没有正当理由,限定交易相对人只能与其指定的经营者进行交易"的规定,该类行为较之前供水公司垄断案件所涉行为而言更加复杂

  从国家工商总局公布的竞争执法公告可知,乌鲁木齐水业集团通过制发文件、制定相关管理办法和工作流程等方式,圈定各类供水设施安装和水务工程的"材料库",从而指定交易经营者;宿迁银控自来水公司的行为更加直接,直接指定或在协议中指定供水工程的承包公司。而两家供水公司指定的经营者,分别为两家供水公司的子公司。此类行为的复杂性在于,两家供水公司利用自身市场支配力,通过指定交易经营者影响相邻相关市场的竞争,此类效应被称为"传导效应"。

  在我国,传导效应这一概念首次出现在商务部禁止可口可乐收购汇源的审查决定的公告中,公告指出:"集中完成后,可口可乐公司通过控制'美汁源'和'汇源'两个知名果汁品牌,对果汁市场控制力将明显增强,加之其在碳酸饮料市场已有的支配地位以及相应的传导效应,集中将使潜在竞争对手进入果汁饮料市场的障碍明显提高。"

  传导效应在法律上没有明确定义。从广义上看,传导效应表现为在某一相关市场已经取得支配地位的市场主体,通过某些市场行为进行市场力量的延伸,从而在相邻市场内取得市场支配地位或影响相邻市场的竞争。除了并购之外,搭售、附加不合理交易条件和指定交易经营者等行为都易形成传导效应。

  在国家工商总局公布的两件案件中,乌鲁木齐水业集团有限公司和宿迁银控自来水公司均在城市公共自来水供水服务市场占有支配地位。由于供水价格并没有明显的上涨空间,涉案两家供水公司便瞄准相邻市场即供水设施、材料市场和供水工程承包市场。而这两类市场内存在较多经营者,竞争较为充分,两家供水公司利用小区、房地产开发商等交易相对人对自身的依赖性,强行限制交易相对人的选择自由,损害了相邻市场公平竞争和交易相对人的自由选择权。

  需要注意的是,虽然两案中被限制选择自由的交易相对人为小区、房地产开发商等,但是传导效应的终端仍是消费者。也就是说,在小区、房地产开发商因为供水公司指定交易经营者的行为受到损失后,很有可能将这些损失转嫁到消费者身上。由此可见,消费者利益是否减损应是分析供水公司指定交易经营者行为效果的重要标准。从近期国家工商总局公布的竞争执法公告看,工商系统在查处滥用市场支配地位案件时,遵循较为完善的"界定相关市场——认定相关市场支配地位——认定滥用市场支配地位行为——分析当事人的正当理由——分析滥用市场支配地位行为效果——定性与处罚"的思路。而对于消费者利益是否受到损害这一重要标准,反垄断执法部门还是在行政处罚决定书中进一步明确为好。

  随着反垄断执法水平的不断提高,经营者规避反垄断执法的行为也必然更加复杂。反垄断执法机构在执法过程中,除了密切关注案件所涉相关市场的竞争状况之外,还需通过经营者的经营范围分析涉案相关市场的相邻市场,警惕较为隐蔽的传导效应。需要注意的是,消费者利益永远是反垄断执法的关键词,反垄断执法部门在反垄断案件的调查、处罚以及案件分析、定性过程中,应重点关注涉嫌垄断行为对于"民生"以及消费者利益的影响。

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